שותפים לצלחת – שילוב בעלי עניין בעיצוב מדיניות לאומית לצמצום אובדן ובזבוז של מזון בישראל

מבוא

מזון שיועד במקור לצריכה אנושית, אך מסיבות שונות יצא משרשרת המזון המיועדת למאכל אדם, נחשב כמזון אבוד – גם אם הופנה לשימושים אחרים. אובדן מזון מוגדר כירידה בכמות המזון האכיל לאורך שרשרת האספקה המיועדת לצריכה אנושית. תופעה זו מתרחשת בשלבי הייצור, לאחר הקטיף, ובתהליכי העיבוד בשרשרת אספקת המזון. בזבוז מזון הוא השלכה של מזון ראוי למאכל, המתרחשת בקצה השרשרת – ברשתות הקמעונאיות, במגזר המוסדי ובבית הצרכן.

היררכיית הטיפול בפסולת המזון מציעה מסגרת הוליסטית המשלבת שיקולים סביבתיים, כלכליים וחברתיים, תוך התייחסות למאפיינים הייחודיים של מזון, ובפרט לממד הזמן שהוא קריטי בהפיכת מזון לפסולת (איור 1) ^{[7, 12]}. המסגרת מציבה בראש סדר העדיפויות את מניעת היווצרות עודפי מזון ופסולת מזון לאורך כל שרשרת האספקה, החל מהיצרן החקלאי ועד לצרכן המוסדי והביתי. כאשר נוצרים עודפי מזון הראויים למאכל אדם, האפשרות המועדפת היא הצלת מזון – הפניית העודפים לאוכלוסיות הסובלות מאי-ביטחון תזונתי. עבור פסולת מזון שאינה ראויה למאכל אדם, ההיררכיה מציעה מדרג פתרונות, מהסטה ומחזור של מזון אבוד ועד לסילוקו.

איור 1

היררכיית הטיפול בפסולת מזון

מקור: Pasarín and Viinikainen (2022) ^[10]. עיבוד: מוסד שמואל נאמן.

מניעה וצמצום של אובדן ובזבוז של מזון הם אתגרים משמעותיים ביותר בעולם במאה ה-21. על פי נתוני האו"ם, כשליש מכלל המזון המיוצר בעולם – שווה ערך לכ-1.05 מיליארד טונות בשנה – אובד או מתבזבז ^[11]. היקף המזון האבוד בישראל נאמד בשנת 2023 בכ-2.6 מיליון טונות, שהן כ-38% מהיקף ייצור המזון המקומי. העלויות הישירות של אובדן ובזבוז של מזון בישראל נאמדו בכ-24.3 מיליארד ש"ח בשנה ^[3]. נוסף על כך, לאובדן ולבזבוז של מזון יש השלכות סביבתיות וחברתיות נרחבות – העלות הסביבתית של אובדן מזון בישראל הוערכה בכ-4.1 מיליארד ש"ח בשנת 2023. שיעור גבוה זה של בזבוז מתקיים לצד מציאות של אי-ביטחון תזונתי שכ-1.4 מיליון תושבים סובלים ממנו, והעלות הבריאותית העודפת למשק בעקבות זאת מוערכת בכ-5.5 מיליארד ש"ח בשנה (הנתונים לשנת 2023). משבר האקלים, עליית מחירי המזון וקשיי השינוע העולמיים מחדדים את הצורך בפעולה מערכתית לצמצום בזבוז המזון בישראל.

על רקע הנתונים האלה פועלים המשרד להגנת הסביבה ומשרד החקלאות וביטחון המזון לגיבוש 'תוכנית לאומית לצמצום אובדן ובזבוז מזון', במסגרת התוכנית הלאומית לביטחון מזון שמטרתה "להבטיח את יכולת ייצור המזון המקומית ואספקת מזון סדירה של מזון בריא ובר-השגה לטווח הבינוני והארוך, בכמות, איכות, מגוון ונגישות פיזית וכלכלית שיאפשרו אורח חיים בריא לכלל האוכלוסייה בישראל, תוך קידום חקלאות, תעשיות מזון מקומיות ומערכות מזון מקיימות ומותאמות אקלים" ^[4]. אחד המרכיבים המרכזיים בתהליך גיבוש התוכנית היה קיום הליך היוועצות נרחב עם בעלי עניין מכל שרשרת הערך של המזון. מטרת מאמר זה היא לתאר את המתודולוגיה שננקטה, את הממצאים המרכזיים שעלו, ואת התרומה של הליך השיתוף להבניית מדיניות אפקטיבית, משולבת ומוסכמת.

מתודולוגיה

תהליך ההיוועצות נערך במהלך שנת 2024 והונחה על ידי צוות מקצועי מטעם מוסד שמואל נאמן והמובילות מהמשרד להגנת הסביבה וממשרד החקלאות וביטחון המזון (החתומות על מאמר זה) ובליווי של ועדה בין-משרדית שהשתתפו בה נציגים ממשרדי הכלכלה והתעשייה, הרווחה והביטחון החברתי, הבריאות, האוצר, וכן ממרכז השלטון האזורי, מפורום ה-15 ומהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. תהליך ההיוועצות כלל מפגשי שיח מקוונים בנושא מניעת האובדן והבזבוז עם בעלי עניין מייצגים מארבעה מקטעים בשרשרת אספקת המזון – חקלאות ושווקים סיטונאיים, תעשיית המזון, קמעונאות והפצה והסעדה מוסדית (איור 2), וכן מפגש בנושא הצלת מזון. כמו כן, נערך מפגש מקוון רוחבי בנושא אתגרי ביטחון מזון.

איור 2

תרשים סכמטי של שרשרת האספקה של המזון בישראל

סך הכול השתתפו במפגשי השיח כ-130 בעלי עניין, לרבות נציגים ממשרדי ממשלה, רשויות מקומיות, תעשיית המזון, קמעונאים, ארגוני הצלת מזון, ארגוני חברה אזרחית וארגוני סביבה, מוסדות אקדמיים ועוד – כמפורט בטבלה 1. בכל מפגש הוצגה למשתתפים סדרת שאלות מובנות שנשלחו אליהם מראש: מהם החסמים המרכזיים במקטע? אילו פתרונות ישימים קיימים? מהם היעדים הרצויים להפחתה ולהצלה של מזון אבוד לשנים 2035 ו-2050? ומהם המדדים להצלחה? תובנות המפגש רוכזו, והנתונים נקלטו למסד נתונים שסייע למיפוי החסמים והפתרונות.

טבלה 1

הגופים שהשתתפו במפגשי השיח

הממצאים

ניתוח החסמים

ההליך העלה מגוון רחב של חסמים – חסמים כלכליים, כגון היעדר תקצוב ממשלתי קבוע לתשתיות הצלת מזון (כגון, מקררים ומשאיות מקוררות) והיעדר תמריצים כלכליים לחברות עסקיות למניעת השמדת מזון; חסמי אסדרה, כגון היעדר נוהל אחיד באשר לתרומת מזון מבושל והיעדר הנחיות ברורות לגבי הארכת תוקף חומרי גלם שאינם רגישים לקלקול מיקרוביאלי; חסמים תשתיתיים, כגון קושי בחיזוי הביקוש ודפוסי הצריכה (בעיקר לתוצרת חקלאית) והיעדר תשתית להסטת עודפים בזמן אמת; חסמים התנהגותיים, כגון חוסר ידע בקרב חקלאים ביחס לדרכי התמודדות עם עודפי תוצרת, חוסר היכרות עם טכנולוגיות ופרקטיקות להפחתת אובדן מזון, הבנה שגויה של התווית "עדיף להשתמש לפני"; פערי מידע לגבי היקף האובדן והבזבוז של המזון ופוטנציאל הצלת המזון.

בניתוח החסמים נמצא כי כמחציתם היו ייחודיים למקטע הנדון, וכמחצית מהם הופיעו ביותר ממקטע אחד. לדוגמה, היעדר תמריצים לתרומת מזון ועלות נמוכה לטיפול בפסולת צוינו כחסם ביותר ממקטע אחד. כמו כן, נמצאה זיקה ברורה בין החלטות שמתקבלות במעלה הזרם לבין ההשפעות שלהן במורד השרשרת. לדוגמה, אף על פי שתעשיית המזון אחראית ל-3% בלבד מאובדן המזון בישראל, היא בעלת השפעה על מקטעים אחרים בשרשרת – קביעת אמת מידה גבוהה לאיכות מובילה לפסילת תוצרת חקלאית, מסגרת חוזית מול קמעונאים המעגנת הסכמי החזרה (המאפשרים השבת סחורה שלא נמכרה ליצרנים) יוצרת תמריץ שלילי לשימוש באמצעי התייעלות וגורמת להשמדת מזון הראוי למאכל, וקביעת הוראות שימוש ותוקף למוצרים משפיעה על אופן השימוש של צרכני הקצה במוצרים. איור 3 מתאר אומדן לשיעורי אובדן ובזבוז של מזון לאורך שרשרת המזון.

איור 3

שיעורי אובדן ובזבוז של מזון במקטעי שרשרת המזון

מקור: לקט ישראל, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות, 2023 ^[2]. עיבוד: מוסד שמואל נאמן.

ניתוח החסמים והפתרונות בוצע בשלבים: בשלב הראשון בחנו את החסמים האופייניים לכל מקטע והפתרונות שהציעו המשתתפים במפגשי השיח. ניתוח זה הניב, לעיתים, מספר פתרונות לחסם מסוים. לדוגמה, חוסר כדאיות כלכלית לעסוק בצמצום בזבוז מזון במקטע הקמעונאי, כיוון שזול ונוח יותר להשליך מזון מאשר להשקיע במניעת בזבוז, יכול לקבל מענה באמצעות מתן תמריצים כלכליים להטמעת טכנולוגיות חכמות לניהול מלאי, הטבות מס על תרומת מזון ואיסור הטמנת פסולת מזון או הטלת אגרת פסולת מזון. בטבלה 2 מפורטים החסמים והפתרונות לקידום הצלת מזון, כפי שעלו ממפגש השיח שהתקיים בנושא. ביצענו מיפוי דומה למקטעי החקלאות והשווקים הסיטונאיים, לתעשיית המזון, למקטע הקמעונאות וההפצה, ולהסעדה מוסדית.

טבלה 2

הצלת מזון – חסמים ופתרונות לקידום הצלת מזון

ניתוח הפתרונות

בשלב הבא ניתחנו את הפתרונות שהועלו בתהליך ההיוועצות, ובחנו אילו פתרונות הם ממוקדי-מקטע ואילו פתרונות הם בעלי השפעה חוצת-מקטעים. נוסף על כך, הבדלנו בין פתרונות התורמים להפחתה ולמניעה במקור ובין פתרונות העוסקים בהצלת מזון. בשלב האחרון סיווגנו את הפתרונות לפי כלי מדיניות שונים שניתן להפעיל לצורך קידום מטרת התוכנית – צמצום אובדן ובזבוז של מזון, כמפורט להלן:

1. אסדרה ככלי מרכזי לשינוי מערכתי –במקטעים השונים הוזכרו אסדרה חדשה וכן תיקון או התאמה באסדרה קיימת, ככלי חיוני להתמודדות עם אובדן ועם בזבוז של מזון, בעיקר כאשר מדובר בגופים עסקיים גדולים או במוסדות ציבור. פתרונות שהוצעו למניעה במקור כללו, למשל, הטלת אגרת פסולת אורגנית על עסקי מזון ודיווח במערכת מידע ממשלתית על אודות היקף השתילה לצורך יצירת מסד נתונים לתמיכה בתהליכי קבלת החלטות במשקים חקלאיים. פתרונות שהוצעו לתמיכה בהצלת מזון כללו, למשל, קביעת נהלים ותקנים לתרומת מזון מבושל.
2. תמריצים כלכליים –בכל המקטעים הודגש כי היעדר תמריץ כלכלי מהווה חסם מהותי, בייחוד בקרב גופים עסקיים. פתרונות שהוצעו למניעה במקור כללו, בין היתר, הטלת קנסות על השמדת מזון ראוי למאכל (מודל צרפתי) ^[9] ועידוד יישום תמחור דינמי למוצרים שתוקפם מתקרב לפוג. פתרונות שהוצעו לתמיכה בהצלת מזון כללו הטבות מס עבור תרומות ותמיכה במערכי איסוף ואחסון.
3. השקעה בתשתיות ובלוגיסטיקה –חסמים לוגיסטיים למניעת בזבוז מזון ולהצלת מזון עלו בייחוד בתחומי החקלאות, ההסעדה המוסדית והצלת המזון. כדי לצמצם אובדן מזון ולעודד הצלת מזון נדרשים תשתיות ניהול, תיאום, שינוע ואחסון. כדי לקדם מניעה במקור הוצע להשקיע במערכות טכנולוגיות מדויקות לחיזוי צריכה (כמו במלונות, בסיסי צבא וחדרי אוכל מוסדיים) ולניהול מלאי. לשם עידוד הצלת מזון הוצע לתמוך בהקמת מערכים אזוריים שיבטיחו שיתופי פעולה בין גורמים שונים, שיפעלו למיפוי ולסנכרון של פעולות הצלת מזון במרחב, לפיתוח יוזמות חדשניות, לשיתוף ולהטמעה של פרקטיקות מקצועיות מיטביות, להפצת מידע וכד'.
4. חינוך, הסברה ושינוי התנהגות – גורמים תרבותיים והתנהגותיים זוהו כחסמים חוצי מגזרים, מעובד המטבח ועד לצרכן הביתי. הובהר כי ללא שינוי תרבותי, גם פתרונות רגולטוריים או כלכליים לא ייטמעו בקלות. פתרונות שיסייעו למניעה כללו רעיונות לקמפיינים לשינוי נורמות צריכה; הנגשת מידע על שיטות לאחסון נכון; הסברה לציבור על תוקף מזון; חינוך בבתי ספר ובמוסדות קולינריים כחלק מההכשרה המקצועית של עובדי מטבח. כפתרונות לתמיכה בהצלה הוצע לקדם קמפיינים לציבור לשיפור התדמית של מזון מוצל או לספק פרסום חיובי לעסקים תורמי מזון.
5. חדשנות, מידע ומדידה – הצורך באיסוף מידע שיטתי, בפיתוח טכנולוגיות ובשיפור תשתיות מידע עלה כמעט בכל דיון. טכנולוגיות לחיזוי ביקוש ולניהול חכם של ייצור יסייעו במניעת הבזבוז, ואילו מערכות מידע להסטת עודפים בזמן אמת יתמכו במערכי הצלת המזון וישפרו אותם. תהליכי התייעלות יתבססו בראש ובראשונה על מידע באשר להיקף האובדן כיום ועל היכולת להעריך את מידת ההצלחה של הפתרונות המיושמים. לצורך כך, נדרשים מתודולוגיה לאומית למדידת אובדן ובזבוז של מזון, גוף מתכלל לאיסוף הנתונים (לדוגמה, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה), ואימוץ מדדים ברורים להצלחה שיאפשרו לעקוב אחר ההתקדמות לעבר היעדים.

זיהוי כיווני הפעולה הרצויים

תהליך המיון והסיווג הביא ליצירת סל פתרונות המבוסס על שבעה כיווני פעולה: אסדרת פסולת, אסדרת מידע, הסברה (בעיקר לשם מניעה), הרחבת הצלת המזון, סנכרון ותיאום (לשם הצלה), מעקב ומדידה, וכן השקעה בטכנולוגיות חדשניות למניעה ולצמצום של אובדן ובזבוז של מזון. דוגמאות לסיווג הפתרונות בהתאם לכיווני הפעולה מוצגות בטבלה 3.

פוטנציאל ההשפעה וההיתכנות של כל אחד מהפתרונות מוערך בימים אלה באמצעות סקר ממוקד בקרב בעלי עניין ומומחי תוכן. ההערכה מבוססת על ארבעה מדדי היתכנות ועל ארבעה מדדי השפעה, המתוארים בטבלה 4. כל אחד מהמדדים יקבל ערך הנע בין השפעה והיתכנות גבוהות (3) להשפעה והיתכנות נמוכות (1). התוצר של התהליך יסייע בקביעת סדר העדיפויות לפתרונות שייכללו בתוכנית הלאומית.

המודל והשאלון שהשתמשנו בהם פותחו באוניברסיטת Wageningen כחלק מתהליך היוועצות עם בעלי עניין עבור משרד החקלאות, הטבע ואיכות המזון ההולנדי, לצורך קביעת סדר עדיפויות לפתרונות להפחתת בזבוז מזון בהולנד ^[6].

טבלה 3

כיווני פעולה למניעת אובדן ובזבוז של מזון ולהצלת מזון

טבלה 4

קריטריונים להערכת פתרונות לצמצום אובדן ובזבוז של מזון

דיון ומסקנות

תהליך ההיוועצות הראה כי התמודדות אפקטיבית עם אובדן ובזבוז של מזון מחייבת הסתכלות על שרשרת הערך כולה. החלטות שמתקבלות במעלה הזרם משפיעות ישירות על מקטעים אחרים. למשל, ניתן לעודד תרומת תוצרת חקלאית תוך יצירת תמריצים ותשתיות לוגיסטיות לחקלאים; ניתן לטפל בבזבוז הקמעונאי אך ורק תוך הבנה של השיקולים וההחלטות של תעשיית המזון; איסור הטמנה של חומר אורגני, שמקורו במזון, ישפיע על כל שלב בשרשרת האספקה, אך יחייב תהליכי חקיקה מהותיים. לפיכך, נדרשת מדיניות הוליסטית, המשלבת בין מקטעי שרשרת המזון ומתכללת השפעות גומלין בין החקלאות, התעשייה, הקמעונאות, הצרכנות וההצלה.

הדיונים חשפו את הצורך בשותפות רב-מגזרית מתמשכת – משרדי ממשלה נדרשים ליצור אסדרה תומכת ולפעול לתיאום ולאיגום משאבים; לרשויות המקומיות והאזוריות יש תפקיד משמעותי בתיווך, בלוגיסטיקה ובחינוך קהילתי; ארגוני החברה האזרחית הם שחקנים חיוניים באיסוף, בתיווך, בהסברה ובביצוע; המגזר העסקי נדרש לפעול בנושא כחלק ממדיניות של אחריות תאגידית. המסקנות האלה עולות בקנה אחד עם ממצאים מעבודות שבוחנות את האפקטיביות של צעדי מדיניות שננקטו ברחבי העולם במטרה לצמצם אובדן ובזבוז של מזון ^{[5, 8]}. ממצאים נוספים מדגישים את החשיבות של קביעת סדר עדיפויות בין אמצעי מדיניות בהתאם להיררכיית הטיפול בפסולת מזון (איור 1), של ניטור, דיווח, מדידה ומעקב אחרי יעדי הפחתה –ברמת הארגונים וברמה הלאומית – ושל השקעה בחדשנות. כמו כן, יש חשיבות לקמפיינים לשינוי התנהגות (העלאת מודעות, הנגשת מידע, הדרכות ופעולות חינוכיות) בכל שרשרת אספקת המזון, החל מהחקלאים והקמעונאים הגדולים ועד לעובד המטבח המוסדי ולצרכן הפרטי במשק הבית.

התהליך כולו מדגים את תרומתו של תהליך היוועצות משתף, רב-מגזרי, כמנוף למדיניות אפקטיבית לצמצום אובדן ובזבוז של מזון בישראל. המשך התהליך יכלול דיוק של התובנות ושל כיווני הפעולה מול גורמי ממשל בשלטון המרכזי והמקומי. הדיוק יאפשר לגבש פעולות ישימות, אפקטיביות ובעלות פוטנציאל השפעה משמעותי על היקפי אובדן המזון ובזבוז המזון בישראל, והן יבואו לידי ביטוי בתוכנית הלאומית שתתפרסם בחודשים הקרובים.