היד הנעלמה, הזרוע הנטויה והכיס העמוק – סקירת הסדרי מימון לשיקום קרקעות מזוהמות במדינות שונות

האחריות הכספית והביצועית לשיקום קרקע מזוהמת היא גורם מכריע בעיצוב משטר רגולציה השואף להביא לשיקום קרקעות שזוהמו. מבחינה נורמטיבית נחלקת שאלת המימון לכמה שאלות משנה. ראשית, מי צריכים להיות האחראים לשיקום קרקע שזוהמה? מעיון בהסדרי מימון בחקיקה משווה מתגלה תמונה מגוונת של הגורמים שהאחריות לשיקום קרקע עלולה להיות מוטלת עליהם מכוח חקיקה העוסקת בקרקעות מזוהמות (טבלה 1). ככל שמרחיבים את מגוון הגורמים, גדל הסיכוי שתוטל אחריות על גורם כלשהו, ושניתן יהיה להימנע ממימון ציבורי. אולם בד בבד, מתעצמות בעיות אחרות, החל מעודף התדיינות, דרך עיכוב משמעותי של השיקום ואבדן סדר עדיפויות בין אחראים, וכלה בשרשור האחריות אל הכיס העמוק (שלרוב יהיה גורם פרטי עתיר משאבים).

טבלה 1

דפוסים של חלוקת אחריות מחקיקה משווה

שנית, על משטר רגולציה של קרקעות מזוהמות לקבוע את גבולות האחריות, או במילים אחרות – מה תחולתה והיקפה של האחריות הכספית? האחריות יכולה לחול על ביצוע סקרים היסטוריים, על ביצוע סקרי קרקע, על פעילות השיקום ממש או על שילוב ביניהם. משמעותה אינה בהבדל הנעוץ באחריות לשלבים השונים של השיקום, אלא בעיקר בהיקף ההוצאה הכספית, שעשויה לחול על האחראי. שאלת גבולות האחריות מעוררת דיון נוקב על הרטרואקטיביות של האחריות הנוגעת לקרקעות שזוהמו היסטורית. הדילמה נוגעת הן ליכולת המעשית להתחקות אחר מזהמים היסטוריים ולהטיל עליהם את מרות החוק, יחד עם פגיעה אפשרית בזכויות יסוד ובהן זכות הקניין.

השאלה האחרונה נוגעת להסדרי המימון, ובכללם חובת ביטוח, הקמת קרנות ממשלתיות או מנגנוני מימון משותפים אחרים (טבלה 2). הקמת קרנות ייעודיות וממשלתיות נועדה כדי להתמודד עם מחסור באמצעיים פרטיים, עם הקשיים הכרוכים בהטלת אחריות על זיהום היסטורי, ועם השפעות של הסדרי האחריות על צדק חלוקתי.

טבלה 2

הסדרי מימון

השאלות שנמנו הן מרכזיות לעיצובו של משטר קרקעות, שכן הן קובעות באופן ישיר ועקיף (באמצעות השוק) את האפקטיביות הסביבתית, דרך סדרי העדיפויות בשיקום וכלה בהיבטים חלוקתיים. מנגנוני המימון והאחריות מכריעים ישירות מי יישא בנטל הכלכלי והמעשי בשיקום קרקעות. אולם היות שעלויות השיקום מובאות בחשבון על-ידי רוכשים ומוכרים, הן יבוטאו במחיר השוק של נכסים וקרקעות. מסיבה זו יש לבחון את עלויות השיקום לא רק בראייה של יעילות, אלא גם בראייה של הוגנות ושל צדק חלוקתי, ובאופן הבוחן את ההשפעות העקיפות של הסדרי אחריות שונים. הסדרי המימון משפיעים גם הם, באמצעות השוק, על סדרי העדיפויות בשיקום. מיעוט הסדרי מימון ציבוריים והסתמכות על מימון שיגיע מגורמים פרטיים יכתיבו דפוס שיקום שישקף את העדפות השוק. כך למשל, עשויה להינתן עדיפות לקרקעות מניבות בעלות אופק תכנוני ושיווקי, גם אם (וייתכן שבמיוחד אם) רמת הזיהום בהן נמוכה. מנגד, הסתמכות על מימון פרטי עלולה לגרום להזנחת השיקום של קרקעות שתשואתן נמוכה – קרקעות בפריפריה ובאזורים שאינם זוכים לעדיפות שוק. קביעה משפטית שאינה מדרגת את אחריות הגורמים השונים, עלולה להביא לכך שייתבע הכיס העמוק ביותר, ותוחטא הכוונה (אם ישנה כזו) להטיל את האחריות בראש ובראשונה על הגורם הישיר לנזק.

השפעות אלו והשפעות נוספות, מחייבות בחינה רחבה של החלופות למימון, לא רק לפי קריטריונים של אפקטיביות סביבתית או יעילות כלכלית, אלא גם לפי קריטריון של צדק חלוקתי, תוך בחינת השפעות הרוחב החברתיות והתכנוניות שיש להסדרים השונים ^[1].