חזית המחקר
האם הוועדה לשמירת הסביבה החופית אכן שומרת על חופי ישראל? רטרו-פרספקטיבה של 20 שנות פעילותה
דוד שור הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן, אוניברסיטת תל-אביב ([email protected])
מישל פורטמן הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל
חוף הים בישראל מוגדר כרצועה ברוחב 100 מטרים בלבד במסגרת חוק שמירת הסביבה החופית | צילום: נמרוד גזית/ פליקר, רישיון: CC BY 2.0
מאת
אורטל סנקר
בית ספר פורטר ללימודי סביבה, אוניברסיטת תל אביבדוד שור
הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן, אוניברסיטת תל-אביבמישל פורטמן
הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון - מכון טכנולוגי לישראלמאת
אורטל סנקר
בית ספר פורטר ללימודי סביבה, אוניברסיטת תל אביבדוד שור
הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן, אוניברסיטת תל-אביבמישל פורטמן
הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון - מכון טכנולוגי לישראלעשרים שנה חלפו מאז שנחקק חוק שמירת הסביבה החופית כדי להגן על ערכי הטבע בסביבה החופית הרגישה והייחודית ולשמור על ציבוריותה. במחקר זה ביקשנו לבדוק אם הוועדה לשמירת הסביבה החופית וכן ועדת הערר עליה, שהוקמו בעקבות החוק, אכן מגשימות את מטרות החוק בכל הנוגע לשקילת השיקולים הסביבתיים במסגרת החלטותיהן. בהמשך למחקר מוקדם יותר, שנמצא בו כי עמדת הוועדה לשמירת הסביבה החופית נוטה להעדיף שיקולי פיתוח, ביקשנו במחקר זה להציג תמונה עדכנית יותר תוך הצגת נתונים כמותיים על מהות ההחלטות. כדי להבין את השיקולים שעמדו בבסיס החלטות הועדות, אומצה מתודולוגיה של "מסגור", שמשמשת כלי נפוץ להבנת סכסוכים סביבתיים. ממצאי המחקר מצביעים שבפועל – אחוז השיקולים הסביבתיים בהחלטות הוועדה ובהחלטות של ועדת הערר עליה עומד על לא יותר מ-10%. עוד מצאנו שכאשר הוועדה שקלה שיקולים סביבתיים, הדיון בהם היה שטחי, כדוגמת בחינת הפגיעה הסביבתית הצפויה בעקבות הפיתוח. דיון מורכב יותר נמצא דווקא מחוץ להחלטות, כדוגמת דעת המיעוט בהחלטת ועדת הערר שסברה שיש להימנע מפיתוח בחוף הבונים עקב מחויבות מוסרית שיש לאדם, לא רק כלפי עצמו אלא גם כלפי הטבע. נוכח ממצאי המחקר, אנחנו מציעים מספר המלצות פרקטיות שעשויות להפוך את החלטות הוועדה לסביבתיות יותר. למשל, אנו מציעים תיקון חקיקה שבמסגרתו ייקבע שהאדם שיכהן כיו"ר הוועדה לשמירת הסביבה החופית יהיה נציג המשרד להגנת הסביבה ובעל הכשרה תכנונית.
על קצה המזלג
- חוק שמירת הסביבה החופית, שנחקק ב-2004, נועד להגן על חופים מפני פיתוח.
- מסקירה שיטתית של החלטות הוועדה המופקדת על החוק, עולה שכמעט תמיד היא מעדיפה פיתוח על פני שימור – רק 10% מהשיקולים בהחלטותיה הם סביבתיים.
- המאמר מציע מספר המלצות לשינויים בהתנהלות הוועדה כדי שתיתן משקל רב יותר לערכים סביבתיים בהחלטותיה.
- חשיבותה של השמירה על החופים כמשאב ציבורי ועל המערכת האקולוגית החופית גדלה לנוכח עליית מפלס הים והצמצום בשטחים הפתוחים ביבשה.
מערכת אקולוגיה וסביבה
הלכה למעשה
# גילוי נאות: אורטל סנקר עובדת כיום כעורכת דין במחלקה המשפטית באדם טבע ודין, והיא ממלאת את מקומה של נציגת ארגוני הסביבה בוועדה לשמירת הסביבה החופית.
מבוא וספרות
רצועת החוף של ישראל, לאורכו של הים התיכון, משתרעת לאורך של 195 ק"מ [3]. מדובר ברצועה צרה, שמוגדרת בחוק שמירת הסביבה החופית תשס"ד–2004 (להלן: "החוק" או "חוק החופים") כתחום של מאה מטרים בלבד. על רצועה מצומצמת זו "מתחרים" שימושים מגוונים ורבים. לכך יש להוסיף, שאוכלוסיית ישראל גדלה, ואיתה גדל גם הצורך במרחב ציבורי פתוח. צורך זה למפלט בחוף הים ילך ויגבר עקב שינוי האקלים, שמלבד עליית מפלס פני הים וצמצום רצועת החוף, גורם כבר עכשיו לימי שרב כבדים ולהתארכות העונה החמה. המשמעות ברורה – יש הרבה פחות שטח חוף לכל אחת ואחד מאיתנו. למחיר הציבורי של אובדן החופים לטובת בינוי מתווסף גם מחיר סביבתי. גם המחוקק הכיר בייחודיות של הסביבה החופית ובערכים הטבעיים שקיימים בה וביקש להגן עליהם באמצעות חקיקת חוק החופים.
ההגנות שניתנו לחופים מפני פיתוח נקבעו לפני כן רק במסגרת תוכנית מתאר ארצית לחופים (תמ"א 13) שהסדירה את הפיתוח בחופים, וחקיקת החוק בחקיקה ראשית באה לחזק אותן [8, 9, 13]. בחוק מוצהר שיש לו שלוש מטרות: שמירה על המערכת האקולוגית החופית; שמירה על חוף הים כמשאב ציבורי בין-דורי; מתן אפשרות לניהול ולפיתוח של הסביבה החופית ולשימוש בה, כל עוד הדברים נעשים באופן בר-קיימא לסביבה זו. למעשה, סעיף מטרות זה מעיד על שני עקרונות בולטים בחוק, והם שמירת החוף כמשאב ציבורי וכן שמירת ערכיו הטבעיים של החוף. ביטוי לעיקרון הראשון נמצא בסעיף 5 לחוק, המעגן את זכות הציבור למעבר חופשי בחוף [8]. עיקרון זה הוא למעשה ביטוי של "דוקטרינת נאמנות הציבור" הרואה בים ובחופיו רכוש משותף של הציבור [8, 14, 16, 17, 19]. ביטוי לעיקרון השני, שמירת ערכיו הטבעיים של החוף, נמצא באיסור הקבוע בסעיף 5 לחוק "לפגוע בסביבה החופית". פגיעה זו מוגדרת בסעיף 2 כ"פעולה של אדם בסביבה החופית הגורמת לשינוי ניכר במהלך ההתפתחות הטבעית או בשימור של הסביבה החופית" (ראו נספח 1), והמחוקק הוסיף שש דוגמאות לפעולות פוגעות. יש לשים לב שחמש מתוך שש הדוגמאות עוסקות בפגיעה במערכות האקולוגיות של החוף, במבנהו הטבעי ובצמחייה ובבעלי החיים המצויים בסביבתו.
חוק החופים תיקן את חוק התכנון והבנייה והוסיף לו תוספת שנייה, שהקימה את הולחו"ף ומסדירה את סמכויותיה. למשל, בטרם תופקד ותאושר תוכנית שחלה בתחום הסביבה החופית או חלקה, היא חייבת לקבל את אישור הוועדה. עוד נקבע שבעת דיון בתוכנית שחלה בתחום הסביבה החופית, הוועדה תשקול שיקולים של "שמירה על הסביבה החופית לתועלת הציבור ולהנאתו" ושל "שמירה על ערכי הטבע, הנוף והמורשת" שבחוף, אך עליה לשקול את השיקולים האלה "במסגרת מכלול השיקולים התכנוניים, לרבות שיקולי תשתית".
באשר לשאלה כיצד תאזן הוועדה בהחלטתה בין כל השיקולים השונים שהחוק הסמיכה לשקול, קריאת הסעיף לאור תכלית החקיקה מובילה למסקנה ש"השיקול הסביבתי המשמר את אינטרס הציבור ועקרונות הצדק הסביבתי הוא בגדר שיקול עליון" [10]. כך קבע גם בית המשפט המחוזי באר שבע בעתירה מנהלית 14018-12-12 הרפסודה הלבנה נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה (פורסם בנבו, 3.4.2013) שציין כי:
"סעיף 7 לתוספת השנייה [לחוק התכנון והבניה] קבע קטגורית וחד-משמעית את עדיפות אינטרס השמירה על החוף (וביתר שאת – הים עצמו), תוך התניה מוקפדת אימתי וכיצד תיתכן או תותר – אם בכלל – הצדקה לסטות מכך. חוק שמירת החופים והתוספת השנייה לחוק התכנון והבניה קבעו אפוא מדרג ברור ובו שימור החופים, הנגישות אליהם, נראותם וזכות הציבור כולו ליהנות מכל אלה – הם הכלל התכנוני. לשמירת אינטרס חיוני זה של הציבור כולו – הוקם גוף התכנון הייעודי של הולחו"ף – כאשר גופי התכנון האחרים כפופים לאישורו".
יש לציין שכמו בית המשפט, כך גם המועצה הארצית לתכנון ובנייה קבעה בהחלטתה שהשיקול של "שמירת הסביבה החופית" הוא אינטרס "מרכזי וראשוני" בחוק, ומשקלו אינו שווה במשקלו ליתר השיקולים שהוועדה נדרשת לשקול [5].
נוכח קביעה זו של בתי המשפט והמועצה הארצית עצמה, נשאלת השאלה מה המשקל שניתן לשיקולים הסביבתיים בהחלטות הולחו"ף וועדת הערר שדנה בעררים על החלטות הולחו"ף. תשובה חלקית ניתן למצוא במחקר קודם שבחן את החלטות הולחו"ף, וקבע שוועדה זו שוקלת יותר שיקולי פיתוח [11], ומחקר נוסף שתוצאותיו מרמזות על כך [18]. כעת, בחלוף כעשרים שנה מאז חקיקת חוק החופים, המחקר הנוכחי, שהתבסס על נתונים עדכניים יותר, מבקש להבין מהם השיקולים שנשקלים בפועל על-ידי הוועדות בעת קבלת ההחלטה, ובפרט להבין מה המשקל שנותנות הוועדות לשיקולים הסביבתיים.
שיטות וחומרים
במחקר ניתחנו את החלטות הולחו"ף, שפורסמו בשנים 2010–2011 ו-2020, וכן את הפרוטוקולים והתמלילים שלצדן. במקור התכוונו לסקור את כל החלטות הולחו"ף שפורסמו לאורך העשור, אך לנוכח היקף החומרים הנרחב וההבנה שלא ניתן להסתפק רק בקריאת החלטות הוועדה כדי לעמוד על טיבן אלא שיש לסקור את הפרוטוקולים והתמלילים הנלווים להן, הסתבר שהדבר אינו אפשרי במסגרת הזמנים של מחקר זה. החלטנו להתמקד בהחלטות הוועדה בתחילת העשור ובסופו כדי להבין אם חל שינוי לאורך תקופה זו. נוסף על כך, נותחו החלטות המועצה הארצית, בשבתה כוועדת ערר על הולחו"ף, שפורסמו בשנים 2010–2020. עוד נותחו התנאים שניתנו לצד ההחלטות, כדוגמת החלטה המאשרת פיתוח, אולם מתנה זאת בעמידה בתנאים שיצמצמו את הפגיעה בחוף.
כדי להבין את השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטות, אומצה מתודולוגיה של "מסגור", שמשמשת כלי להבנת סכסוכים סביבתיים, ולפיה בעת ניתוח ההחלטות יש לתת את הדעת לא רק להחלטה הסופית אלא גם לעדשה הפרשנית שדרכה התייחסו לנושא [1, 12, 15]. השיקולים הוצגו בקטגוריות ראשיות ומשניות. בשלב האחרון התמקד המחקר בנימוקים הסביבתיים, ובחן את התאמתם ללשון החוק וכן את מורכבותם.
תוצאות
תוצאות המחקר מצביעות שהולחו"ף וועדת הערר שוקלות מגוון רחב של שיקולים, מארבע קטגוריות עיקריות:
- שיקולים אנושיים: שיקולים העוסקים בביטחון ובבריאות הציבור, שיקולים כלכליים ומסחריים, תשתיתיים ועוד;
- שיקולים מתכללים: שיקולים המביאים בחשבון את השתתפותם של בעלי עניין שונים, תכנון כולל וארוך טווח, ניהול מסתגל ועוד;
- שיקולים חוקיים או מנהליים: שיקולים המתחשבים בהתאמת התוכנית לחוק, בתשתית העובדתית שההחלטה מבוססת עליה, בזכויות הקנייניות ועוד;
- שיקולים סביבתיים: שיקולים המתחשבים ברגישות הסביבתית של סביבת התוכנית, בפגיעה הסביבתית הצפויה מאישור התוכנית, במידע הסביבתי שעל בסיסו התקבלה ההחלטה ועוד (טבלה 1).
טבלה 1
חלוקת השיקולים של הולחו"ף על פי קטגוריות
ברוב ההחלטות נספרו מספר שיקולים לאותה החלטה. יתרה מכך, ברוב המקרים נספרו להחלטה אחת שיקולים שהקטגוריה הראשית שלהם הייתה זהה. למשל, נימוקים (שיקולים) לאישור תוכנית לפיתוח מלון, כדוגמת התאמת התוכנית לתוכניות מאושרות בשטח ובאזור; התאמת גובה המלון לשאר המלונות שקיימים או שמתוכננים באזור; בינוי המלון בשטח שממילא מופר (trade off) – נספרו בנפרד, וכולם קוטלגו בקטגוריה ראשית של "שיקולים מתכללים".
שיעור השיקולים הסביבתיים בהחלטות הולחו"ף (איור 1) לשנת 2010 היה 7%, 6% בשנת 2011 ו-10% בשנת 2020. באשר לוועדת הערר, שיעור השיקולים הסביבתיים לאורך העשור כולו עמד בממוצע על 10% (איור 2). תמונה מעודדת יותר, לכאורה, עולה משיעור השיקולים הסביבתיים בתנאים שנקבעו לצד החלטת הולחו"ף – כ-21% (איור 3). בכל מקרה, ממצא זה מתיישב עם מסקנות מחקרים קודמים שהעלו כי עמדת הולחו"ף נוטה לאפשר פיתוח. קרי, הוועדה מאשרת קודם כול את הפיתוח המוצג בפניה, ורק לאחר מכן היא בוחנת איך למזער את הפגיעה באמצעות קביעת תנאים.
איור 1
חלוקת השיקולים העומדים מאחורי החלטות הולחו"ף לפי קטגוריות
נסקרו 78 החלטות של הולחו"ף (כולל תמלילים) בשנים 2010, 2011 ו-2020.
איור 2
חלוקה לקטגוריות של השיקולים העומדים מאחורי החלטות ועדת המשנה לעררים
נסקרו 24 החלטות של ועדת המשנה לעררים (ללא תמלילים) עבור השנים 2010–2020. בשנים 2013–2014 לא התפרסמו החלטות. בשנת 2011 (בלבד) נמצאו שיקולים מקטגוריות אחרות, ושיעורן היה 2%.
איור 3
חלוקה לקטגוריות של השיקולים העומדים מאחורי החלטות הולחו"ף, ביחס לתנאים שהחלטה כפופה להם
יש לשער שהממצאים עושים חסד עם ועדות התכנון, וזאת בשל מגבלות המתודולוגיה. למשל, בדיון בתוכנית תת"ל 81 שביקשה להסדיר מקשרי דלק ימיים בנמל אשדוד [2], התבקשה הולחו"ף לאשר חלופה לתוואי צינור הדלק מתוך החלופות שהוצגו לה. הולחו"ף בחרה בחלופה מסוימת בנימוק שהחלופה הנבחרת ממזערת את הסיכון הקיים כיום לשפיכת נפט לים. לפיכך, קבענו שבדיון הזה נשקל שיקול סביבתי של "מניעת פגיעה או סיכון סביבתיים". אף על פי כן, זו אינה התמונה המדויקת, שכן בדיון הוצגה חלופה נוספת, שהועדפה על-ידי המשרד להגנת הסביבה, ושהסתמנה כטובה יותר מבחינה סביבתית. החלופה הזו לא נבחרה, מאחר שזמן פיתוחה היה ארוך יותר. דוגמה אחרת עוסקת במסמכים סביבתיים ובתסקירי השפעה על סביבה. כל החלטה שנומקה בהתבססות על מסמך סביבתי, קוטלגה ככזו שהביאה בחשבון את השיקול הסביבתי, חרף הבעייתיות שקיימת בקטלוג כללי שכזה.
בחלקו השני של המחקר נמצא שגם כאשר נשקלו שיקולים סביבתיים, הם היו שיקולים שטחיים יחסית, כדוגמת בחינת הפגיעה הסביבתית הצפויה בעקבות הפיתוח או בחינת קיומם של ערכים סביבתיים בשטח התוכנית. דיון בשיקולים סביבתיים מורכבים יותר, תוך התמודדות עם ממדים אתיים וערכיים, כמעט ולא נמצא בהחלטות הוועדות עצמן. הפעם הכמעט יחידה שנמצא נימוק סביבתי מורכב יותר, היתה זו דעת המיעוט של עו"ד אלי בן ארי, שניתנה בערר שעסק בתוכנית לפיתוח חוף הבונים. בדעת המיעוט צוין שאחת הסיבות להימנע מפיתוח החוף היא המחויבות מוסרית שיש לאדם, לא רק כלפי עצמו אלא גם וכלפי הטבע.
"העיקרון, עליו מתבסס גם הערר, הוא פשוט: ישנם סוגים שונים של שטחים ערכיים, שמחויבותו המוסרית של המין האנושי, הן כלפי עצמו והן כלפי הטבע, היא לשמור עליהם, וזאת כמעין פיצוי על כך שאת רוב שטחי היבשה מעצב המין האנושי בהתאם לצרכיו ולעיתים משנה אותם ללא הכר. החוף הייחודי של הבונים צריך להיות אחד מאותם מקומות מעטים שיש להימנע, במידת האפשר, מלגעת בהם בכלל" [4].
דיון ומסקנות
בחלוף 20 שנה מאז חקיקתו של חוק החופים והקמת הולחו"ף, עולה שהוועדה עודנה נוטה להעדיף פיתוח על פני שימור. המחקר העמיק מסקנה זו, תוך שהציג את כלל השיקולים ששקלה ועדת הערר, ואף הציג זאת כמותית. כאמור, שיעור השיקולים הסביבתיים, שאינו עולה על 10%, לא השתנה לאורך העשור. הממצא שלפיו הולחו"ף נוטה לפיתוח עולה גם מנתונים עדכניים שפרסם מִנהל התכנון עצמו – משנתון 2023 עולה שכל התוכניות המפורטות שנידנו במליאת הולחו"ף (12 מתוך 12) אושרו במלואן או בתנאים [6], ובשנת 2024 91% מתוך התוכניות המפורטות שנידונו במליאת ולחו"ף אושרו במלואן או בתנאים [7]. הנתונים האלה מצביעים על כך שהוועדה אינה מגשימה את המטרה ואת העיקרון הקבוע בחוק לשמירת ערכיו הטבעיים של החוף.
נוכח הממצא שאחוז שיעור השיקולים הסביבתיים בהחלטות שתי הוועדות עומד על לא יותר מ-10%, ההמלצה הברורה היא שעל הולחו"ף וועדת הערר לציית להוראות החוק והפסיקה ולתת לשיקולים הסביבתיים משקל רב יותר מאשר ליתר השיקולים, ושעל בתי המשפט לפסול החלטות שאינן עושות כן.
מלבד זאת, אנו מציעים מספר המלצות מעשיות שעשויות להפוך את החלטות הוועדה לסביבתיות יותר:
- מוצע לבצע תיקון חקיקה שבמסגרתו ייקבע שנציג המשרד להגנת הסביבה, בעל הכשרה תכנונית, יכהן כיו"ר הוועדה. כיום יו"ר הוועדה הוא נציגו של משרד הפנים, וייתכן שבשל כך הוא נוטה להעדיף פיתוח על פני שמירה על ערכים סביבתיים. אנו משערים שזו אחת הסיבות לממצאי המחקר;
- מוצע שהולחו"ף תדרוש שכל תוכנית שמעלה חשש לפגיעה סביבתית, תלווה במסמך סביבתי שייערך בהתאם להנחיות המשרד להגנת הסביבה. אמצעי זה צפוי לתת פתרון להיבטים אחרים שנכון להיום לא זוכים להתייחסות מספקת, כמו השפעות שינוי האקלים על התוכנית המוצעת;
- מוצע שהולחו"ף תיתן משקל רב יותר לעמדת מומחה מטעם המשרד להגנת הסביבה ורשות הטבע והגנים על פני עמדת מומחה פרטי מטעם היזם;
- מוצע כי הולחו"ף תשקול תמיד את חלופת האפס, שמשמעותה הימנעות מפיתוח, ותציין בהחלטתה את נימוקיה בהקשר לחלופה זו;
- מוצע להימנע מאישור תוכניות בטרם עמידה בתנאים הנדרשים. קרי, דחיית התוכנית והזמנת מגיש התוכנית לחזור לולחו"ף רק לאחר שיוכיח כי קיים את התנאים הללו. עוד מוצע, כי אם מדובר בתנאים שלא ניתן לבצעם בטרם אישור התוכנית, הם ייקבעו כתנאים מחייבים, והולחו"ף לא תוכל להסתפק בהמלצה בלבד;
- מוצע לערב את הולחו"ף כבר בראשית ההליך התכנוני כדי שתוכל להשפיע על התאמת התוכנית לעקרונות חוק החופים בשלב מוקדם יחסית;
- מוצע להימנע מהפרקטיקה הנוהגת של כתיבת טיוטת ההחלטות מראש על-ידי הוועדה עוד בטרם הדיון.
חרף האמור במאמר זה, לכותבי המאמר חשוב להדגיש כי יש לשער שקיומה של הולחו"ף מוביל לשיפור התוכניות הנידונות בפניה, שאחרת היו נבחנות ומאושרות בלא מנגנון הפיקוח הזה. ראשית, לא ניתן לשלול, שעצם העובדה שיוזמי התוכנית מודעים לכך שהם נדרשים לקבל את אישור הוועדה על פי חוק, מוביל לעיתים לשיפור התוכנית עוד בטרם הדיון; שנית, כפי שהוצג לעיל, גם באמצעות התנאים שנקבעים לצד ההחלטה, הולחו"ף יכולה לשפר את התוכנית שמובאת לפניה על-ידי הכנסת שיקולים סביבתיים; כמו כן, בטרם הדיון במליאת הולחו"ף מתקיים דיון מקדים בוועדה הממיינת של הולחו"ף (שהחלטותיה לא נבחנו במחקר זה). במקרים רבים נדרשים יוזמי התוכנית להציג מידע עובדתי נוסף, ולעיתים גם לבחון שינויים בתוכנית וחלופות לה בוועדה הממיינת.
זאת ועוד, בשנים האחרונות, שלא נסקרו במחקר זה, אנו עדים למספר החלטות, ראויות יותר לטעמנו, של הולחו"ף. לדוגמה, בהחלטה מיום 21.7.2021 דחתה הוועדה תוכניות להקמת שני מלונות במרחק מזערי של כ-60 מטר בלבד מקו המים בחוף לידו באשדוד. חרף הקושי המשפטי בדחיית התוכניות, הולחו"ף דחתה אותן בנימוק שהן אינן עולות בקנה אחד עם עקרונות תמ"א 1 שרואה ברצועת החוף מרחב ציבורי פתוח, וכן בשל שינוי האקלים ועליית מפלס פני הים שצפויים להצר את החוף עוד יותר. ועדת הערר הפכה את ההחלטה ואישרה את בניית התוכניות בשל טעמים משפטיים.
תודות
תודות
מאמר זה נכתב בעקבות עבודת גמר לתואר שני מחקרי בחוג ללימודי סביבה באוניברסיטת תל אביב, בסיוע קרן פורטר, מלגת סאמראס ומנחי העבודה.
תודה מיוחדת ליעל דורי, ראש תחום תכנון באדם טבע ודין, ולעו"ד אלי בן ארי, יועמ"ש אדם טבע ודין, על הערותיהם המועילות למאמר זה.
- חוק שמירת הסביבה החופית, שנחקק ב-2004, נועד להגן על חופים מפני פיתוח.
- מסקירה שיטתית של החלטות הוועדה המופקדת על החוק, עולה שכמעט תמיד היא מעדיפה פיתוח על פני שימור – רק 10% מהשיקולים בהחלטותיה הם סביבתיים.
- המאמר מציע מספר המלצות לשינויים בהתנהלות הוועדה כדי שתיתן משקל רב יותר לערכים סביבתיים בהחלטותיה.
- חשיבותה של השמירה על החופים כמשאב ציבורי ועל המערכת האקולוגית החופית גדלה לנוכח עליית מפלס הים והצמצום בשטחים הפתוחים ביבשה.
מערכת אקולוגיה וסביבה
Does the Committee for the Protection of the Coastal Environment protects Israel's coasts? A retrospective of 20 years of activity
Ortal Sanker [1] #, David Schorr [2] and Michelle Portman [3]
[1] Porter School of Environmental Studies, Tel Aviv university (Israel)
[2] Faculty of Law, Tel Aviv University (Israel)
[3] Faculty of Architecture and Town Planning, Technion – Israel Institute of Technology (Israel)
# Full Disclosure: Currently employed as an attorney in the legal department at Adam Teva Ve Din, and acting representative of environmental advocacy organizations on the Committee for the Protection of the Coastal Environment.
Twenty years have passed since the enactment of the Coastal Environment Protection Law of 2004 (CEPL), enacted to protect the natural values of the sensitive and unique coastal environment and to maintain its public profile. This study examined whether the Coastal Environment Protection Committee and the CEPL Appeals Committee, which were established following the law, are indeed fulfilling the CEPL’s goals in weighing environmental considerations. Following on from an earlier study that found that the Coastal Environment Protection Committee's position tends to favor development interests, this study sought to present a more up-to-date picture by presenting quantitative data on the nature of decisions. In order to understand the considerations that underpinned the committees' decisions, a "framing" research method was implemented; this method is as a common tool for understanding environmental conflicts. The study's findings indicate that the percentage of environmental considerations in the decisions of this committee and the CEPL Appeals Committee is no more than 10%. We also found that the committees did consider environmental aspects they did so superficially, such as examining the expected environmental damage resulting from the development. More complex discussion is actually found outside the decisions, such as the minority opinion of the CEPL Appeals Cmmittee determining that development on the Habonim Beach should be avoided due to a moral obligation that a person has, not only towards himself but also towards nature. In light of the study's findings, we offer a number of practical recommendations that may make the committee's decisions more environmental. For example, we conclude that a legislative amendment stipulating that a representative of the Ministry of Environmental Protection with planning training serve as chair of the CEPL.
נספחים
נספח 1. סעיף 4 לחוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד–2004
להורדהמקורות
- בן גל מ ושמואלי ד. 2004. מסגרות הבנה (תבניות חשיבה) והשפעתן על סכסוכים בנושאי איכות הסביבה. אופקים בגאוגרפיה 62: 95–112.
- הועדה לשמירת הסביבה החופית. 2020. החלטה מס' 158 בעניין "תת"ל 81: מקשרי דלק ימיים, נמל אשדוד". 29 ביולי.
- המשרד להגנת הסביבה, 2021. שמירת הסביבה החופית.
- ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית בשבתה כוועדת ערר על הולחו"ף. 2011א. דעת המיעוט של עו"ד אלי בן ארי ערר 10/מ/3 גידי ברסלר – המשרד להגנת הסביבה נגד הולחו"ף ואחרים. 10 באפריל.
- ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית בשבתה כוועדת ערר על הולחו"ף. 2011ב. ערר 11/מ/1 סטוביצקי ואח' נ' הולחו"ף ואח'. 19 באוקטובר.
- מִנהל התכנון. 2024. שנתון 2023.
- מִנהל התכנון. 2025. שנתון 2024.
- פיש ד. 2014. דיני איכות הסביבה בישראל, מהדורה שנייה. בני ברק: מחשבות.
- פפאי נ. 2004. חוק שמירת הסביבה החופית. מקרקעין ג(5): 49.
- צפריר ד. 2005. חוק שמירת הסביבה החופית – תכלית האחריות החברתית והצדק הסביבתי. מקרקעין ד(1): 38–54.
- Buijs A, Arts BJM, Elands B, and Lengkeek J. 2011. Beyond environmental frames: The social representation and cultural resonance of nature in conflicts over a Dutch woodland. Geoforum 42(3): 329–341.
- Fletcher S. 2000. The evolution of coastal management policy in the state of Israel. Marine Policy 24(5): 395–405.
- Lazarus RJ. 1986. Changing conceptions of property and sovereignty in natural resources: Questioning the public trust doctrine. Iowa Law Review 71(3): 631–716.
- Margalit T and Kemp A. 2019. Stratified and defensive planning democracy: Hearings on objections to plans in nine Israeli cities. Urban Studies 56(16): 3504–3521.
- Portman MA. 2016. Environmental planning for oceans and coasts: Methods, tools and technologies, geotechnologies and the environment. Springer.
- Sagarin RD and Turnipseed M. 2012. The public trust doctrine: Where ecology meets natural resources. Management Annual Review of Environment and Resources 37(1): 473–496.
- Sas E, Fischhendler I, and Portman ME. 2010. The demarcation of arbitrary boundaries for coastal zone management: The Israeli case. Journal of Environmental Management 91(11): 2358–2369.
- Sax JL. 1970. The public trust doctrine in natural resource law: Effective judicial intervention. Michigan Law Review 63(8): 471–566.
קריאה נוספת
מאמר הסוקר ומתאר את המתח בין הצורך של מערכת התכנון בישראל לשמור על זכויות הפרט ולדרבן פיתוח כלכלי ובין הצורך לשמור על זכויות הכלל, ובפרט על משאבים שהם נחלת הכלל.
Alfasi N. 2009. Can planning protect the public interest? The challenge of coastal planning in Israel? Geographical Research Forum 29: 83–102.
מאמר שדן באתגרים הנובעים מהגבולות השרירותיים שנקבעו בחוק לשמירת הסביבה החופית (2004), מעבר לאלה שצוינו במאמר הנוכחי.
Sas E, Fischhendler I, and Portman ME. 2010. The demarcation of arbitrary boundaries for coastal zone management: The Israeli case. Journal of Environmental Management 91(11): 2358–2369.
