בחינת מהלכי הסתגלות לשינוי האקלים באמצעות ניתוחי עלות-תועלת – מדריך לקובעי המדיניות בישראל

מבוא ורקע: אתגר ההסתגלות בישראל

שינוי האקלים, המונע בעיקר מפליטות אנתרופוגניות של גזי חממה, מוביל לשינוי יסודי בדפוסי מזג האוויר העולמיים והאזוריים. ישראל, כמו שאר מדינות מזרח הים התיכון, נמצאת באזור המוגדר כמוקֵדה (hot spot), שהשפעות שינוי האקלים חריפות בו במיוחד ביחס לממוצע העולמי. הטמפרטורה הממוצעת בישראל עלתה בכ-1.4 מעלות בין השנים 1950 ל-2017 ^[8], וצפויה לעלות ב-0.9 עד 1.2 מעלות נוספות עד 2050 ^[10]. נוסף על כך, צפויה עלייה דרמטית בתדירות גלי החום, מארבעה גלי חום בשנה כיום לשבעה עד שמונה גלים עד סוף המאה ^[9]. לצד השינויים הללו חל שינוי משמעותי בפריסת המשקעים: בעוד שהכמות השנתית הכוללת צפויה לקטון בכ-10% עד אמצע המאה, בשלושת העשורים האחרונים כבר נרשמה עלייה של כ-20% בעוצמות הגשם המרביות, דבר המחריף את סכנת ההצפות העירוניות ^[10]. בו-בזמן, מפלס הים התיכון צפוי לעלות ב-1.06 מטר עד 2100, מגמה המאיימת על תשתיות לאומיות לאורך קו החוף ^{[6, 11]}.

לשינוי האקלים השלכות כלכליות; אומדנים מצביעים על כך שחוסר היערכות (inaction) עלול לעלות למדינה מיליארדי שקלים בשנה עד אמצע המאה ^[7]. למשל, אומדן הנזק משינוי האקלים בתל-אביב–יפו לבדה מוערך ב-2 עד 4 מיליארד ש"ח בשנה עד שנת 2050 ^[12].

המאבק בשינוי האקלים נחלק למניעה או לבלימה של השינוי (mitigation) ולהסתגלות להשפעות שכבר אינן ניתנות למניעה (adaptation). בעוד שהמניעה מצריכה תיאום בין-לאומי, ההסתגלות היא עניין מקומי, שכל אזור נדרש לטפל בו באופן עצמאי, ולכן גיבוש אסטרטגיית הסתגלות לאומית הוא הכרחי. במסגרת החלטת ממשלה מספר 4079 משנת 2018 הוטל על כלל משרדי הממשלה להכין תוכניות היערכות, ובמסגרת הצעת חוק האקלים שעברה בקריאה ראשונה בכנסת במהלך 2024, עוגן ניתוח עלות-תועלת (cost benefit analysis) כדרישה מחייבת מגופים ממשלתיים ומרשויות מקומיות בהכנת תוכניות ההיערכות שלהם ^[7] ככלי מרכזי לקביעת סדר עדיפויות בהשקעות ציבוריות, להקצאה יעילה של משאבים ולהפקת מרב הרווחה החברתית ^[14].

בסקירת הספרות הבין-לאומית זוהו גישות מתודולוגיות חלקיות לניתוח עלות-תועלת של צעדי הסתגלות, אך לא נמצא מהלך לאומי מקיף המאחד אותן לכדי מסגרת עקבית וישימה. אוסטרליה ובריטניה פיתחו מסגרות מתודולוגיות יישומיות המהוות צעד משמעותי בכיוון זה ^{[13, 17, 22]}. במאמר זה אנו מציגים מתודולוגיה לאומית כזו שפיתחנו עבור ישראל, הנשענת על מסמכי מדיניות בין-לאומיים בסוגיות שונות, כדוגמת שילוב תועלת לא-שוקית מסוגים שונים בהתאם להמלצת הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכליים (OECD) ^[14] ובידוד התועלת המיוחסת לשינוי האקלים (ΔCC) כפי שהציגה סוכנות הסביבה האירופית (EEA) ^[18]. עם זאת, שילוב ניתוח עלות-תועלת במהלך תכנון ההיערכות הלאומית הוא חסר תקדים בעולם, והוא גם נשען על בחינת 20 צעדי הסתגלות להדגמה ועל כיול של המתודולוגיה.

שיטות העבודה

פיתוח המתודולוגיה נעשה בהובלת המשרד להגנת הסביבה בסיוע אנשי אקדמיה ויועצים. בשלב הראשון נבנתה המתודולוגיה על בסיס סקירת ספרות מדעית ומסמכי מדיניות בין-לאומיים ומקומיים. במסגרת זו הותאמו פרמטרים בין-לאומיים, כגון ערך חיים סטטיסטי (Value of Statistical life – VSL) ושיעור היוון (3% לפרויקטים ארוכי-טווח), למאפיינים הכלכליים-חברתיים של המשק המקומי. בשלב זה נערכו התייעצויות מקצועיות עם מומחים ממשרד האוצר (אגפי תקציבים, החשב הכללי והכלכלן הראשי), בנק ישראל, המועצה הלאומית לכלכלה, המטה לביטחון לאומי (מל"ל) וחוקרים מובילים בתחום.

לאחר מכן, לצורך בחינת היתכנות המתודולוגיה, נבחרו 20 דוגמאות לצעדי הסתגלות על בסיס קריטריונים של רלוונטיות לסיכוני המפתח בישראל (חום, הצפות ועליית מפלס ושרפות), זמינות נתונים כמותיים, וגיוון מגזרי הכולל בריאות, תשתיות, מים וחקלאות, אנרגיה, תחבורה וטבע. עבור כל דוגמה נבנה מודל חישובי על תבניות אקסל במסגרת מתודולוגית אחידה, שהותאמה לכל מקרה בהתאם למבנה העלות והתועלת הייחודי לו. לכל דוגמה שנותחה צורף הסבר בקובץ טקסט המפרט את נוסחאות החישוב ומסביר למשתמשים העתידיים בניתוח כיצד ניתן לעדכן פרמטרים והנחות בהתאם למידע חדש שיתקבל בעתיד.

בתהליך הפיתוח והניתוח של המתודולוגיה התברר שהאתגרים המרכזיים בניתוח עלות-תועלת של הסתגלות הם פערי נתונים והצורך בתחזיות ברזולוציה גבוהה (כמו שינוי הסיכון לשרפה באזור ספציפי או שינוי הסבירות להצפה באגן ניקוז מצומצם). לשם ניתוח פרטני אמין יש צורך בתחזית ברזולוציה מקומית, שקשה לגזור ממודלים אקלימיים עולמיים, וטרם בוצעה עבור רוב ההשלכות של שינוי האקלים בישראל. הטיפול באי-ודאות אקלימית נעשה על-ידי התייחסות לתרחישי פליטות בתחומים שהנתונים אפשרו זאת, ובניתוחי רגישות עבור הפרמטרים המשפיעים על התוצאה, ובכלל זאת שיעור ההיוון, ערך חיים סטטיסטי (VSL), גודל הפרויקט, עלויות הקמה ותחזוקה, והסתברויות לנזק (כגון שיעורי תמותה מחום). לבסוף, בוצע תמחור השפעות לא-שוקיות, כגון שירותי מערכת אקולוגית והשפעות בריאותיות, על-ידי שימוש בערכי ייחוס מהספרות המקצועית והתאמתם למחירי השוק וליכולת הקנייה בישראל.

ממצאים מהעולם ומישראל

מחקרים רבים שבחנו צעדי הסתגלות ספציפיים זיהו יעילות כלכלית גבוהה במיוחד של פתרונות מבוססי טבע ומערכות התרעה מוקדמת, עם יחסי עלות-תועלת (Benefit-Cost Ratio – BCR) העולים על 1:2 ברוב המקרים ^[18]. דוגמה מובהקת לכך היא מערכת התרעה לגלי חום בעיר מלבורן שבאוסטרליה, שהפחיתה את שיעורי התמותה ב-40% בעלות נמוכה יחסית, שנאמדה במיליוני דולרים בודדים ^[22]. מחקר שנערך במינכן מצא כי צעדי הפחתת עומסי חום, כגון גגות ירוקים ונטיעת עצים עירוניים, מניבים תועלת כלכלית בעיקר בשל הפחתת תמותה (40%–28) ולאו דווקא מחיסכון באנרגיה ^[19]. בהקשר של הגנה על חופים, מחקר במערב אפריקה העלה כי אסטרטגיות של נסיגה מתוכננת והתאמת מבנים קיימים זולות פי 8 עד 50 מהקמת חומות ים הנדסיות, ומספקות רמת דומה של תועלת ^[15].

בישראל הצטבר ידע משמעותי במגזר האקדמי והציבורי. עיריית תל-אביב–יפו הובילה מחקר מקיף שהעריך את נזקי האקלים הצפויים בעיר במיליארדי שקלים בשנה, כולל עלויות ישירות שהעירייה תידרש לשאת בהן. הממצאים הללו שולבו בתהליכי קבלת ההחלטות, ומשפיעים על תקציב העיר ^[12]. ידע זה מצטרף לעבודת המנהלת להיערכות לשינוי האקלים, הפועלת לריכוז נתונים אמפיריים ומדעיים כבסיס למדיניות לאומית ^[5]. במגזר החקלאי ובמשק המים נבחנה הכדאיות של הגדלת היקפי ההתפלה וייעול מערכות ההשקיה כאמצעי הסתגלות מרכזיים ^[16]. כמו כן, נבחנו השפעות שינוי האקלים על הסתגלות של גידולים חקלאיים בתרחישי מדיניות שונים ^[21]. אחד האתגרים המרכזיים שזוהו בשני המקרים הוא הקושי להפריד באופן מתודולוגי בין הסתגלות אוטונומית (התאמות המתרחשות מעצמן דרך מנגנוני השוק, ללא תכנון או התערבות ממשלתית), לבין הסתגלות מתוכננת הנובעת ישירות מהתגובה לשינוי האקלים.

למול עושר הניתוחים המקומיים והמגזריים נותר פער בניתוח משולב ברמה הלאומית המאפשר קביעת סדר עדיפויות מושכל לחלוקת משאבים בין המגזרים השונים. המתודולוגיה המוצגת במאמר זה נועדה למלא את החוסר ולספק בסיס כלכלי אחיד להקצאה יעילה של השקעות ציבוריות, תוך התבססות על תרחישי שינוי האקלים המוסכמים ועל מודלים של ניהול סיכונים ^[7].

המתודולוגיה המוצעת

המתודולוגיה מתבססת על יעילות קלדור-היקס ^[20], עיקרון שלפיו צעד נחשב כדאי מבחינה חברתית אם התועלת הכוללת לחברה עולה על העלות הכוללת, ללא קשר לחלוקת הרווחים בין הפרטים. לכן מיפוי העלות והתועלת כולל הן את השחקנים מהמגזר הפרטי וכן היבטים ציבוריים, מבלי להיכנס לסוגיה של זכויות קניין, מימון או צדק חלוקתי. תוצאות הניתוח מספקות אינדיקציה לכדאיות החברתית של הצעד: יחס עלות-תועלת גבוה מעיד על כדאיות גבוהה, יחס נמוך מ-1 מעיד על חוסר כדאיות, ויחס הקרוב ל-1 מאפשר השוואה בין חלופות וקביעת סדר עדיפויות בין צעדי הסתגלות שונים. ההבחנה בין תועלת פרטית וציבורית חשובה לטובת המלצות המדיניות וקבלת החלטות על קידום צעדי הסתגלות.

תהליך הניתוח המובנה, כפי שמוצג באיור 1, כולל מספר שלבים עוקבים המתחילים בהגדרת הסיכון האקלימי ובזיהוי הנזקים הצפויים מהצפות, מעליית מפלס הים, מחום או משרפות. לאחר מכן מתבצע מיפוי של צעדי הסתגלות, הבוחן חלופות הנדסיות, פתרונות מבוססי טבע או שינויי מדיניות, ונערך אומדן עלויות שכולל השקעה, תחזוקה ועלויות עקיפות. אומדן התועלת מתבצע דרך כימות הנזקים שנמנעו והתועלת המשנית על בסיס ממצאים מהספרות ונתונים מקומיים (ראו נספחים 1, 2) ולאחריו מתבצעים היוון וחישוב של מדדי הערך הנוכחי הנקי (NPV), סך רכיבי התועלת בניכוי העלויות מהוונות לערכן הנוכחי ויחס עלות-תועלת (BCR) לאורך חיי הפרויקט. התהליך מסתיים בניתוח רגישות לבדיקת עמידות התוצאות בתרחישים שונים ובמתן המלצות לקביעת סדר עדיפויות בין החלופות ^[13].

פרמטרים מרכזיים לניתוח נקבעו לטובת אחידות בין משרדי הממשלה השונים. ריבית ההיוון נקבעה על 3%, שהוא הסטנדרט הבין-משרדי לפרויקטים ציבוריים ארוכי-טווח בעלי השלכות בין-דוריות ^[3]. בתחומים שפורסמו בהם תחזיות אקלימיות מפורטות, השתמשנו בתרחיש SSP2-4.5 (הנחשב לתרחיש ביניים, שבו המגמות הנוכחיות ממשיכות ללא שינויים דרמטיים לטובה או לרעה) ובתרחיש SSP5-8.5 (הנחשב לתרחיש קצה של המקרה הגרוע ביותר) כדי להראות טווח של השפעות אקלימיות. עבור השפעות בריאותיות השתמשנו בערך חיים סטטיסטי (VSL) מותאם לישראל, הנאמד בכ-15 מיליון ש"ח, ובערכי שירותי מערכת אקולוגית משולבים על בסיס מסמכי מדיניות ממשלתיים עם השלמות מהספרות המקצועית ^[4].

איור 1

תרשים סכמטי של תהליך ניתוח עלות-תועלת של צעדי הסתגלות לשינוי האקלים

דוגמאות לניתוח צעדי הסתגלות

להלן שתי דוגמאות לתוצאות ניתוח עלות-תועלת של צעדי הסתגלות שנותחו במסגרת הפרויקט. אחת ברמת הבניין, והשנייה ברמה המרחבית או היישובית. רשימה של כל הניתוחים מופיעה בנספח 3.

דוגמה 1. התקנת גגות ירוקים להפחתת עומס חום ונגר עירוני בתל אביב

במסגרת הניתוח נבחנה התקנת גג ירוק בשטח של 1,000 מ"ר בפרויקט שאמור להימשך 50 שנה ובריבית היוון של 3%. מעבר לתועלת הבריאותית הנובעת מהפחתת תחלואה ותמותה, שנלקחה מדו"ח המשרד להגנת הסביבה ^[1] ומשקפת שיעורי תמותה ותחלואה מחום הנמוכים מאירופה בשל שיעור גבוה של חדירת מזגנים בישראל, נבחנו תועלת ציבורית, כגון ניהול נגר עירוני, לכידת פחמן, שיפור איכות האוויר ויצירת בתי גידול עירוניים, וכן תועלת פרטית, כגון חיסכון באנרגיה, הארכת חיי הגג ועלייה בערך הנדל"ן.

כפי שמוצג בטבלה 1, התקנת גגות ירוקים מהווה השקעה כדאית בעלת ערך נוכחי נקי חיובי ויחס עלות-תועלת של 1.95, המשקף תועלת מוניטרית כמעט כפולה מהעלות. עיקר הערך הכלכלי מתקבל מן התועלת הפרטית, והוא עובר את מבחן היעילות כאשר ערך הנדל"ן למ"ר גבוה. פירוט כל מרכיבי העלות והתועלת לדוגמה זו מופיע בנספח 1.

דוגמה 2. אזורי חיץ למניעת שרפות

מבין הכלים לצמצום נזקי שרפות בחרנו לנתח יצירת אזורי חיץ למניעת שרפות סביב יישובים. הניתוח בחן יצירת אזור חיץ בשטח של 400 דונם מסביב ליישוב בהרי ירושלים ^[2].

מקור התועלת המרכזי הוא במניעת נזקי השרפות ששכיחותן צפויה לעלות עם שינוי האקלים. העלויות מתחלקות בין עלות ישירה של הקמה ותחזוקה של אזור החיץ, ועלות עקיפה של פגיעה בשירותי המערכת האקולוגית של שטחי חורש סביב היישוב.

כפי שמוצג בטבלה 1, יצירת אזור חיץ מסביב ליישוב מהווה השקעה כדאית בעלת ערך נוכחי נקי חיובי ויחס עלות-תועלת של 1.44. עיקר הערך הכלכלי מתקבל מן התועלת הציבורית. פירוט כל מרכיבי העלות והתועלת לדוגמה זו מופיע בנספח 2.

טבלה 1

סיכום ניתוח עלות-תועלת לדוגמאות המייצגות

ממצאים והמלצות למדיניות

ממצאים עיקריים: יעילות כלכלית ובריאות הציבור

20 הניתוחים שבוצעו מדגימים כי ניתוח עלות-תועלת הוא כלי ישים להערכת צעדי הסתגלות לשינוי אקלים, חרף האי-ודאות המובנית, ומספק אינדיקציה אמיתית לכדאיות: כ-75% מצעדי ההסתגלות שנבחנו הציגו כדאיות כלכלית מובהקת (יחס עלות-תועלת הגבוה מ-1). הניתוח חושף כי התועלת הבריאותית היא הדומיננטיות ביותר, ומהווה בין 60% ל-85% מסך התועלת, נתון המדגיש כי השקעה בהסתגלות היא הלכה למעשה השקעה בבריאות הציבור. כמו כן, בולטת היעילות הגבוהה של צעדי "ללא חרטה" (כגון פתרונות מבוססי טבע וייעול השימוש באנרגיה) ושל מערכות התרעה מוקדמת, המציגות תשואות גבוהות במיוחד בהשוואה לפתרונות הנדסיים כבדים.

עם זאת, ניתוחי הרגישות מלמדים כי התוצאות רגישות למאפיינים המקומיים של כל פרויקט. למשל, גגות ירוקים בתל אביב מציגים כדאיות כלכלית רק כאשר שווי הנדל"ן עולה על כ-30,000 ש"ח למ"ר, ובאזורים בעלי מחירי דיור נמוכים יותר יחס העלות-תועלת יורד מתחת ל-1. באופן דומה, אזורי חיץ מפני שרפות מאבדים את כדאיותם בשיעור היוון של 4% ומעלה. הממצאים האלה מדגישים כי הכלי אינו מוסיף "חותמת כשרות" אוטומטית לפרויקטים, אלא מחייב כיול מדוקדק לתנאים המקומיים וביצוע מבחני רגישות לפרמטרים המשפיעים על התוצאה.

המלצות למדיניות: אסדרה, מידע ומתודולוגיה

הטמעת הכלי במגזר הציבורי מחייבת פעולה משולבת במישור המוסדי ובמישור המידע. ברמה המוסדית מומלץ לקבוע רף מחייב, שלפיו כל פרויקט הסתגלות ממשלתי או עירוני בהיקף העולה על 50 מיליון ש"ח, סף המתאים למדרגת הפרויקטים הגדולים בתוכנית ההיערכות הלאומית ^[7], יחויב בביצוע ניתוח עלות-תועלת כתנאי לתקצוב. לשם כך יש להכשיר כלכלנים במשרות ציבוריות ולהנגיש כלים לרשויות ולמשרדי הממשלה. בו-בזמן, יש לבסס תשתית ידע לאומית, שתפורט בדו"ח שיפורסם בהמשך, ושתכלול שלושה עוגנים: פורטל סיכוני אקלים למיפוי ברזולוציה גבוהה, מרכז נתונים שיספק תרחישים סטנדרטיים אחידים לכלל המשק, ומאגר נתונים אמפירי לעלויות ולנזקים.

על הניתוחים העתידיים להתבצע בשקיפות מלאה ולכלול מבחני רגישות קפדניים לבחינת עמידות התוצאות (רשימת 20 הניתוחים לדוגמה שבוצעו במסגרת הפרויקט מפורסמת בנספח 3). כמו כן, מדיניות ההשקעות צריכה לשלב שיקולי צדק חלוקתי, תוך מתן עדיפות לצעדים המגינים על אוכלוסיות מוחלשות, ולאמץ גישת "זהירות מונעת" במקרים של סיכונים קיצוניים, גם כאשר האי-ודאות גבוהה.

סיכום ומבט לעתיד

יישום המתודולוגיה נתקל אומנם בחסמים של פערי מידע ותקצוב קצר-טווח, אך טומן בחובו הזדמנויות משמעותיות, כגון שילוב בתכנון המרחבי וגיוס מימון בין-לאומי הדורש הוכחת כדאיות. ניתוח עלות-תועלת אינו תרגיל אקדמי אלא מצפן הכרחי לניהול סיכונים במציאות של משאבים מוגבלים. המעבר מקבלת החלטות אינטואיטיבית למדיניות מבוססת-ראיות יאפשר למדינת ישראל לקבוע סדר עדיפויות להשקעות בחוכמה, ויחסוך נזקים כלכליים וחברתיים כבדים בעתיד.