חזית המחקר
מדיניות ירוקה של הגבלים עסקיים – שיקולים לפיקוח על שיתופי פעולה סביבתיים
ארטיום ז'לנוב המחלקה לכלכלה ולמנהל עסקים, אוניברסיטת אריאל
ניגר השימזדה המחלקה לכלכלה, אוניברסיטת ברונל (אנגליה)
המחקר התמקד בתעשיות שעבורן "התועלת הסביבתית ממעבר לטכנולוגיות ירוקות ומהקטנת הזיהום גבוהה מהפגיעה הפוטנציאלית בתחרות, ותעשיית הפלסטיק ותעשיית האנרגיה הן דוגמאות בולטות לכך" | צילום: Fatemeh / פליקר. רישיון: CC BY-NC 2.0
מאת
לימור חצור
המחלקה למנהל עסקים, המרכז האקדמי לבארטיום ז'לנוב
המחלקה לכלכלה ולמנהל עסקים, אוניברסיטת אריאלניגר השימזדה
המחלקה לכלכלה, אוניברסיטת ברונל (אנגליה)מאת
לימור חצור
המחלקה למנהל עסקים, המרכז האקדמי לבארטיום ז'לנוב
המחלקה לכלכלה ולמנהל עסקים, אוניברסיטת אריאלניגר השימזדה
המחלקה לכלכלה, אוניברסיטת ברונל (אנגליה)מדיניות הגבלים עסקיים נועדה למנוע מחברות עסקיות לשתף פעולה באופן שעלול לפגוע בתחרות בשוק ולכן בצרכנים. מספר מדינות החלו לפתח בשנים האחרונות "מדיניות ירוקה של הגבלים עסקיים". הנציבות האירופית ורשויות תחרות במדינות רבות פרסמו הנחיות המאשרות בנסיבות מסוימות שיתוף פעולה ותיאום בין חברות לצורך קידום מטרות סביבתיות. עם זאת, חברות עלולות לנצל לרעה את הפטור מהאסדרה – לטעון שהן פועלות לטובת הסביבה והציבור, אך למעשה להשתמש בכוח השוק שלהן באופן אגרסיבי, למשל כדי להעלות מחירים מעבר לנדרש לכיסוי ההוצאות או להדיר מתחרים מהשוק. כדי לבחון את המתח בין הצורך לאשר שיתופי פעולה סביבתיים בין חברות לבין החשש מכך שינצלו לרעה את כוח השוק שניתן להן, אנו מפתחים מסגרת עבודה כלכלית תאורטית לניתוח מדיניות ירוקה של הגבלים עסקיים. בעזרת המודל נמליץ על מדיניות מיטבית, גם באשר להחלטה באילו נסיבות לאשר בקשות לשיתוף פעולה בין חברות על בסיס טיעונים סביבתיים, וגם באשר לפיקוח בדיעבד על הפרה של תנאי הפטור, תוך ניסיון להקטין את הסיכון שחברות ינסו לנצל את הפטור. אנו מספקים תימוכין לתוצאות המודל בדגש על עלות המעבר לטכנולוגיות ירוקות, רמת האי-ודאות והיעילות של המוסד החוקר. מהממצאים שלנו עולה שבתנאי אי-ודאות גבוהה יש לפיקוח בדיעבד תפקיד מרכזי ביישום מוצלח של המדיניות. כאשר מוסדות החקירה מסוגלים באופן מספק להרתיע חברות משימוש לרעה בפטור שהן מקבלות, רשות התחרות לא תחשוש להעניק לחברות פטורים ולאשר שיתופי פעולה בין החברות.
על קצה המזלג
- מדינות רבות החלו לאמץ מדיניות המאפשרת לחברות לשתף פעולה ולתאם מהלכים, כלומר להתאגד בקרטלים, אם מטרתן היא קידום יעדים סביבתיים או פיתוח טכנולוגיות ירוקות.
- יש חשש שמדיניות כזו תפגע בתחרות, אם חברות ינצלו את האפשרות הזו כדי להעלות מחירים לצרכן מעבר לנדרש, להדיר מתחרים מהשוק או להעביר מידע כוזב על עלויות המעבר לטכנולוגיה נקייה.
- רשות התחרות כמאסדר מתמודדת עם חוסר ודאות: לחברות יש מידע רחב יותר על העלויות האמיתיות של המעבר לטכנולוגיה ירוקה, מה שמקשה עליה להעריך אם שיתוף הפעולה הכרחי או שהוא נועד להפקת רווח עודף.
- המאמר מראה כי מנגנון חקירה יעיל לאחר מתן הפטור הוא קריטי. מנגנון שכזה יוצר הרתעה מפני ניצול לרעה של 'פטור ירוק', וכך רשות התחרות יכולה להרגיש בטוחה בעת הענקת פטור מראש.
מערכת אקולוגיה וסביבה
הלכה למעשה
פרופ' דיויד גילה, הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן באוניברסיטת תל אביב. לשעבר, הממונה על ההגבלים העסקיים ברשות התחרות:
ההשקפה העומדת בבסיס חוק התחרות הישראלי מקדשת כערך עליון את רווחת הצרכן בשוק הספציפי. לפיכך, במציאות הרגולטורית הנוכחית הממונה על התחרות אינו יכול להכשיר הסדרים הפוגעים בתחרות רק על סמך שיפור באיכות הסביבה. הפרמטר הזה אינו רלוונטי גם כשמדובר בבדיקה שעורכים הצדדים להסדר. לממונה על התחרות אין סמכות להעדיף תועלת סביבתית לציבור הרחב על פני פגיעה בתחרות שתביא להעלאת מחירים לצרכנים. מבחינה מוסדית רשות התחרות אינה ערוכה לבצע איזונים חברתיים מורכבים, כגון האיזון הנדרש בין הגנת הסביבה לתחרות חופשית.
ניתן לעיתים למסגר טענה סביבתית כערך פרו-צרכני מובהק בשוק מסוים, כלומר שהצרכנים עצמם מעדיפים מוצר ירוק או נהנים ישירות מהפחתת הזיהום בשוק זה, אך המסגור הזה אינו אפשרי בדרך כלל. בית הדין לתחרות מוסמך לשקול שיקולים רחבים של טובת הציבור, ולכן במקרים חריגים הוא מכשיר שיתופי פעולה סביבתיים בין מתחרים המעוררים חשש להסדר כובל שעלול לפגוע משמעותית בתחרות. הדבר נעשה, למשל, במקרה של שיתוף פעולה בין חברות מתחרות בתאגידי מחזור, אולם מדובר בהליך נדיר, מסורבל וממושך מאוד.
אם המדינה חפצה באימוץ "מדיניות ירוקה" של הגבלים עסקיים, אזי על המחוקקים לעגן זאת בחקיקה מפורשת. כך קורה בדיני עבודה, למשל, שמאזנים בין זכויות העובדים לבין עקרונות של שוק תחרותי. ללא מנדט ברור מהכנסת על רשות התחרות להישאר ממוקדת במשימתה המרכזית: הגנה על שוק תחרותי ועל כיסו של הצרכן.
מבוא
כיצד ממשלות יכולות לתמוך במעבר לטכנולוגיות ירוקות? נוסף על הכלים הכלכליים המסורתיים כמו מיסים סביבתיים, סובסידיות, תקני פליטה והיתרי סחר בזיהום, מספר מדינות (כמו אוסטריה, יוון ובריטניה) החלו לפתח בשנים האחרונות "מדיניות ירוקה של הגבלים עסקיים" (Green Antitrust). הכוונה היא לאשר במקרים מסוימים שיתופי פעולה בין חברות לצורך קידום מטרות סביבתיות לפי קווי מדיניות מוגדרים. הבעיה היא שקרטלים כשלעצמם נחשבים אנטי-תחרותיים – הם מגדילים את הריכוזיות בשוק, ומשכך נותנים תמריץ לחברות לנצל את כוח השוק העודף שלהן לרעת הצרכנים. הרעיון מאחורי המדיניות הוא שבנסיבות מסוימות כדאי לאפשר תיאום בין חברות על אף הפגיעה הפוטנציאלית בתחרות כדי לעודד תהליכי ייצור בני-קיימא וחדשנות סביבתית. למשל, ניתן לאפשר לחברות לשתף ידע טכנולוגי, לרכוש במשותף מתקני מחזור או להשקיע יחד במחקר ופיתוח להפחתת זיהום, להפחתת שימוש במשאבים ולחיסכון באנרגיה, ואפילו לתאם מחירים כדי לכסות השקעות יקרות, בתנאי שהדבר משרת את טובת הסביבה. כלומר, גם בשוק עם תחרות מוגבלת חברות יכולות לבקש אישור ליוזמות סביבתיות משותפות.
לדוגמה, רשות התחרות בהולנד אישרה לחברות החשמל והגז לקבוע מחיר אחיד של פחמן דו-חמצני וכן אפשרה לחברות אנרגיה לבנות מתקן משותף לתפיסה ולהובלה של פחמן דו-חמצני. כמו כן, בהולנד אושר שיתוף פעולה בין מפיצי משקאות קלים במטרה לצמצם שימוש בפלסטיק באריזות. באוסטריה אושר למספר ערים להקים קבוצת רכישה של אנרגיה ממקורות מתחדשים. פירוט של הדוגמאות האלה ושל דוגמאות נוספות מופיע בנספח 1.
עם זאת, ביישום של מדיניות ירוקה של הגבלים עסקיים קיימים אתגרים משמעותיים בשל פערי מידע בין רשות התחרות (המאסדר [רגולטור] של ההגבלים העסקיים, שבראשה עומד הממונה על ההגבלים העסקיים) לבין החברות. בדרך כלל החברות יודעות להעריך טוב יותר את עלות המעבר לטכנולוגיות ירוקות. משום כך, לרשות התחרות קשה לוודא שהחברות עומדות בתנאים למתן החרגה או פטור מדיני התחרות. פערי המידע פותחים פתח לחברות לנצל לרעה את הפטור מאסדרה (רגולציה) – לטעון שהן פועלות לטובת הסביבה והציבור, אך למעשה להשתמש בכוח השוק שלהן להעלאת מחירים מעבר לנדרש לכיסוי ההוצאות, להדרה של מתחרים, לפגיעה במגוון או באיכות של המוצרים בשוק ועוד, ללא תועלת סביבתית אמיתית.
דרך חשובה להרתיע מפני ניצול לרעה של המדיניות הזאת היא פיקוח והטלת סנקציות אם יתגלה שחברות העבירו מידע כוזב. מוסדות החקירה יכולים לחקור נסיבות שמעלות חשש של פגיעה אגרסיבית בתחרות.
המחקר שלנו מביא בחשבון את השיקולים לאישור מדיניות ירוקה של הגבלים עסקיים מול האתגרים של פערי מידע, ומנתח בכלים של תאוריה כלכלית את המדיניות המיטבית ואת התפקיד של פיקוח והטלת סנקציות בדיעבד.
הספרות בנושא דלה. הדיון במדיניות הגבלים עסקיים ירוקה מצוי במחלוקת מתמשכת בין קובעי מדיניות, כלכלנים ומשפטנים. התומכים במתן הקלות בדיני ההגבלים העסקיים טוענים כי אכיפה מחמירה מדי של דיני ההגבלים העסקיים עלולה לעכב את המעבר לטכנולוגיות ידידותיות לסביבה. לטענתם, השקעה במחקר ופיתוח ובהטמעה של הטכנולוגיות האלה עלולה להיות יקרה מדי עבור חברה בודדת, וליצור את "בעיית הטרמפיסט" (free-riding) [9]. בנסיבות של כשלי שוק וחסמים למעבר לטכנולוגיות ירוקות תיאום בין חברות עשוי להפוך את ההשקעה לכדאית ולקדם מטרות סביבתיות [7]. מהסיבות האלה פרסמו הנציבות האירופית (European Commission) ורשויות תחרות במדינות שונות הנחיות המאפשרות החרגות ופטורים מהגבלות על שיתוף פעולה ותיאום בין חברות כאשר הוא נועד לקדם קיימות [6, 10] (דוגמאות לאישור יוזמות סביבתיות בנספח 1, פירוט ההנחיות בנספח 2).
אחד האתגרים ביישום מדיניות הגבלים עסקיים ירוקה נובע מפערי מידע, מאפיין מובנה של כל אסדרה סביבתית [1]. קשה לרשות התחרות למדוד את התועלת מול הנזקים ולקבוע אם הקריטריונים למתן פטור מתקיימים בפועל. עקב כך, חברות עלולות להפריז בעלויות, להאדיר את התועלת הסביבתית ולהמעיט בהשפעות האנטי-תחרותיות כדי לעמוד לכאורה בקריטריונים. יתר על כן, ההנחיות החדשות של האיחוד האירופי הרחיבו את המושג "תועלת לצרכנים", כך שיכלול גם את האינטרס הציבורי הרחב מעבר לתועלת של הצרכנים בשוק הספציפי. גישה זו, המכונה "הגבלים היפסטרים" (Hipster Antitrust) [4], מקשה עוד יותר על הרשות לכמת את התועלת הסביבתית [10]. לכן, קיים חשש שההחרגות מאסדרה יקלו על חברות לנצל את המערכת – למשל, להעלות מחירים מעבר לנדרש לכיסוי ההוצאות מבלי לעמוד בהבטחותיהן ומבלי "לספק את הסחורה". היות שכך, כן מבקרי המדיניות חוששים מ"אינפלציה ירוקה" [15], וטוענים שהמסגרת החוקית הקיימת במדינות רבות כבר כוללת תמריצי מס למו"פ וסעיפי סל של החרגות למטרות חברתיות, גם אם לא נאמר במפורש שהם כוללים מטרות סביבתיות [14].
לסיכום, מהספרות עולה כי יישום מדיניות הגבלים עסקיים ירוקה הוא משימה מורכבת, הדורשת איסוף מידע, גיוס מומחים ואיזון אינטרסים של הציבור מול החברות. בתנאי אי-ודאות האינטרס הציבורי עלול להתנגש עם האינטרס של החברות להפיק את מרב הרווחים, והמדיניות עלולה להחטיא את מטרותיה. אם כך, מסקנתנו מהספרות היא שיש לנקוט משנה זהירות ביישום מדיניות הגבלים עסקיים ירוקה.
בהמשך למסקנה זו, בנינו מסגרת עבודה תאורטית בכלים של תורת המשחקים לניתוח יחסי הגומלין בין רשות ההגבלים העסקיים, שבישראל היא כאמור רשות התחרות, לבין חברות הפונות בבקשה לאשר שיתוף פעולה ביניהן. המודל מביא בחשבון את הקריטריונים שעלו מהספרות לאישור מדיניות הגבלים עסקיים ירוקה מול המכשולים האפשריים ליישומה. נוסף על כך, המודל בוחן את התפקיד המשלים של פיקוח וחקירה בדיעבד בשיכוך הדילמות שעולות מהקושי של רשות התחרות באיסוף מידע ובגיבוש תחזיות לגבי התועלת מול העלות של שיתופי פעולה סביבתיים. נשתמש במודל למתן פרשנות והמלצות מדיניות עבור ישראל – כמפורט בפרק שיטות המחקר. במאמר הנוכחי אנו מתמקדים ביישום המסקנות הכלליות של המודל עבור תעשיות ספציפיות ובשאלה אם מתן הקלות בדיני ההגבלים העסקיים משיקולים סביבתיים הוא מדיניות מומלצת לישראל.
שיטת המחקר
במודל שלנו לרשות התחרות יש הערכה (prior belief) לגבי הסבירות שעלות המעבר לטכנולוגיה הירוקה היא אכן גבוהה, ובהתבסס על הערכתה זו היא נדרשת להחליט:
- האם לאשר בקשה לשיתוף פעולה סביבתי? לא די בכך שהמעבר לטכנולוגיה הירוקה יאפשר להפיק תועלת שתהיה גבוהה מהנזק לתחרות, אלא שהצפי הוא ששיתוף הפעולה הכרחי להטמעת הטכנולוגיה מול החלופה של דחיית הבקשה, כלומר, אלמלא האישור, החברות לא יאמצו את הטכנולוגיה.
- האם לערוך חקירה בדיעבד כדי לבדוק אם החברות חרגו מתנאי הפטור? מוסד חקירה מטעם הרשות יכול לזהות סימן אפשרי להפרה – מחירים גבוהים מדי, הדרת מתחרים משיתופי ידע, סעיפים חוזיים המגבילים תחרות בחדשנות ירוקה ועוד – וליזום חקירה. יעילות הפיקוח והמוטיבציה לחקור תלויים בשאלה עד כמה עלות החקירה נמוכה ביחס לצפי של הצלחתה בגילוי הפרות והטלת קנסות.
פירוט המודל והתוצאות התאורטיות שלו מופיעות אצל Hashimzade ואחרים [5].
תוצאות המודל
התמקדנו בתעשיות שעבורן התועלת הסביבתית ממעבר לטכנולוגיות ירוקות ומהקטנת הזיהום גבוהה מהפגיעה הפוטנציאלית בתחרות, ותעשיית הפלסטיק ותעשיית האנרגיה הן דוגמאות בולטות לכך (ראו נספח 3 על הנזקים הסביבתיים של תעשיית הפלסטיק). בהתבסס על מסגרת העבודה שהצגנו, התחזית שלנו לגבי המדיניות המיטבית של רשות התחרות וההתנהגות של החברות שנובעת ממנה תלויה ברמת האי-ודאות באשר לעלות המעבר של החברות לטכנולוגיה הירוקה, כפי שניתן לראות בטבלה 1: כאשר ישנה אי-ודאות נמוכה (כלומר, ברור באופן יחסי אם העלות גבוהה או נמוכה), לחקירות בדיעבד אין תפקיד משמעותי. בפרט:
- צפי לעלויות מעבר גבוהות יוביל להכשרת שיתוף הפעולה הסביבתי, שכן כפי הנראה, נדרש שיתוף פעולה בין החברות כדי לכסות את ההוצאות. מחד גיסא, בלא שיתוף פעולה החברות כנראה לא יעברו לטכנולוגיות הירוקות, והסביבה תישאר מזוהמת. מאידך גיסא, הצפי להפרות נמוך, ולכן במקרה זה אין תמריץ לחקור הפרות. כלומר, במקרה זה הרצון של הגוף החוקר לחסוך בהוצאות החקירה גובר על הרצון לחשוף הפרות, שבמקרה זה סבירותן נמוכה.
- צפי לעלויות מעבר נמוכות יוביל לדחיית בקשת הפטור, שכן גם ללא החרגה מאסדרה המעבר לטכנולוגיה ירוקה רווחי מספיק לחברות, כך שהן צפויות לאמץ את הטכנולוגיה באופן וולונטרי, ולכן אין צורך לתמרץ אותן במתן פטורים.
- לעומת זאת, בתנאי אי-ודאות גבוהה (כלומר, קשה מאוד לדעת אם עלות המעבר לטכנולוגיות ירוקות גבוהה או נמוכה), מנגנון הפיקוח בדיעבד קריטי ליישום מוצלח של המדיניות, משום שהוא משפיע על ההחלטה של הרשות אם לאשר את הפטור מלכתחילה. יעילות החקירה תלויה, בין השאר, בצפי של הצלחתה לחשוף הפרות ביחס לעלות החקירה. רשות תחרות יעילה תנקוט מדיניות מקילה בהענקת הפטור, וכך יהיו יותר שיתופי פעולה סביבתיים. האפשרות לחקירה, המגבה את החלטת הרשות בדיעבד, יוצרת הרתעה ומקטינה את התמריץ להפרות, ולכן מעודדת את רשות התחרות להעניק את הפטור מלכתחילה. מסיבה זו, בנסיבות של אי-ודאות גבוהה מוסדות חקירה יעילים וחזקים עשויים להיות חיוניים למעבר לטכנולוגיות ירוקות, ועל כן גם לשיפור איכות הסביבה.
טבלה 1
המדיניות המיטבית של רשות התחרות
הטבלה שלהלן מסכמת את התוצאות של המודל והמלצות המדיניות. לדיון בשאלה אם כדאי להתחייב מראש לחקור כל חשד להפרה באופן שיטתי — ראו נספח 4.
מסקנות והמלצות
נתונים אמפיריים על עלות המעבר לטכנולוגיות ירוקות, רמת האי-ודאות והיעילות של המוסד החוקר מאפשרים לבסס החלטה אם לאשר יוזמות סביבתיות, ואם לחקור בדיעבד אם הייתה הפרה של תנאי הפטור. באשר לעלות המעבר, דו"ח של ארגון המדינות המפותחות [9, עמוד 38] טוען שאף על פי שעסקים רבים התחייבו להשגת יעדים וולונטריים למניעת פסולת פלסטיק, ייתכן שהתחייבויות וולונטריות אינן שאפתניות דיין בשל שיקולי עלות. יעילותם של צעדי מדיניות בתחום הזה תלויה במידה רבה בזמינותם של תחליפים ירוקים וכן באפקטיביות של האכיפה. בהמשך לכך, דו"ח של הנציבות האירופית על הזיהום הנובע מפלסטיק [13] קבע ב-2023 כי השגת יעדי המחזור באירופה עד שנת 2025 דורשת השקעה משמעותית בחדשנות בתכנון, באיסוף, במיון ובמחזור של פלסטיק כדי להגדיל את הקיבולת ולהתגבר על האתגרים ברווחיות ולבנות שוק אמין לפלסטיק ממוחזר. ההשקעה הירוקה הנדרשת באירופה כדי לצמצם את פליטת הגז עומדת על 1.2 טריליון אירו בשנה, ורובה בתחום התחבורה [2]. גם בתעשיית האנרגיה ממקורות מתחדשים ידוע שקיימים יתרונות משמעותיים לגודל, ולכן עלויות המעבר גבוהות [16] – השקעות במחקר ופיתוח דורשות הון גבוה, תהליכי אסדרה מורכבים ומומחיות מיוחדת – ולכן קשה לחברות לפעול לבד. על סמך ההערכות האלה אפשר להניח שההשקעה הנדרשת בתחומים של זיהום פלסטיק ואנרגיה ממקורות מתחדשים גבוהה.
באשר לרמת האי-ודאות הנוגעת לעלות המעבר לטכנולוגיות ירוקות והחשש מניצול לרעה של הפטור, דו"חות ה-OECD [8, 9] מציינים שתי חולשות מדאיגות של יוזמות ירוקות וולונטריות של חברות. האחת, התחייבות פומבית ליעדים שאפתניים של הפחתת זיהום והגנת הסביבה הכרוכים בעלויות משמעותיות, יכולה לשמש חברות מבוססות כאסטרטגיה ליצירת חסמי כניסה של שחקנים חדשים לשוק ולהדרת מתחרים קיימים מהשוק ואף כפלטפורמה לתיאום בין החברות המשתתפות ביוזמות האלה. החולשה השנייה היא אי-ודאות באשר לתוצאות של יוזמות וולונטריות. במהלך המשא ומתן על יוזמות וולונטריות וטרם אישורן, למאסדר עשוי להיות ידע מוגבל מאוד לגבי העלויות השוליות של החברות להפחתת זיהום ולמניעת פסולת. לפיכך, קיים סיכון שהיעדים הכמותיים בטווח הבינוני והארוך ייקבעו מתחת לרמות המיטביות. בעוד שפערי מידע עלולים להקשות על יישומה של כל מדיניות, הקושי חריף יותר כאשר עסקינן ביוזמות וולונטריות, שכן חילוץ מידע מהחברות המשתתפות מורכב יותר מאשר במסגרת דרישות אסדרה מחייבות. מנגד, אם איום האסדרה אמין, החברות עשויות להסכים לשתף מידע במטרה להימנע מהחמרת הסטנדרטים של האסדרה.
כאמור, הדילמה אם לחקור תלויה גם ביעילות המוסד החוקר. כהערכה ליעילות של המוסד החוקר מוצגים באיור 1 מדד יעילות הממשלה ומדד איכות האסדרה, שהם חלק ממדד המשילות העולמי (Worldwide Governance Indicators – WGI) של הבנק העולמי [17], עבור ישראל ומדינות נבחרות שתומכות במדיניות ירוקה של הגבלים עסקיים. האומדנים בישראל ליעילות הממשלה ולאיכות האסדרה בשנת 2024 הם 74.1 ו-72.4 מתוך 100 בהתאמה: מתחת לרוב המדינות, מלבד יוון, אבל רק כ-2–4 נקודות מתחת לממוצע שלהן. לכן, אף על פי שרצוי לשפר את המדדים האלה, אנו מסיקים שהרשויות בישראל יעילות מספיק כדי לחקור הפרות אפשריות.
הערכתנו היא שבתחומים האמורים של אנרגיה ממקורות מתחדשים ופלסטיק ניתן לאשר שיתופי פעולה סביבתיים בשילוב חקירה בדיעבד כדי לקדם יוזמות סביבתיות חיוניות לפיתוח בר-קיימא ולשיפור איכות הסביבה [3].
איור 1
מדד יעילות הממשלה ומדד איכות האסדרה בישראל ובמדינות נבחרות שתומכות במדיניות ירוקה של הגבלים עסקיים
תודות
אנו מודים לעוזרות המחקר נועה בנטולילה ואפרת יוסט שסייעו במחקר זה.
- מדינות רבות החלו לאמץ מדיניות המאפשרת לחברות לשתף פעולה ולתאם מהלכים, כלומר להתאגד בקרטלים, אם מטרתן היא קידום יעדים סביבתיים או פיתוח טכנולוגיות ירוקות.
- יש חשש שמדיניות כזו תפגע בתחרות, אם חברות ינצלו את האפשרות הזו כדי להעלות מחירים לצרכן מעבר לנדרש, להדיר מתחרים מהשוק או להעביר מידע כוזב על עלויות המעבר לטכנולוגיה נקייה.
- רשות התחרות כמאסדר מתמודדת עם חוסר ודאות: לחברות יש מידע רחב יותר על העלויות האמיתיות של המעבר לטכנולוגיה ירוקה, מה שמקשה עליה להעריך אם שיתוף הפעולה הכרחי או שהוא נועד להפקת רווח עודף.
- המאמר מראה כי מנגנון חקירה יעיל לאחר מתן הפטור הוא קריטי. מנגנון שכזה יוצר הרתעה מפני ניצול לרעה של 'פטור ירוק', וכך רשות התחרות יכולה להרגיש בטוחה בעת הענקת פטור מראש.
מערכת אקולוגיה וסביבה
פרופ' דיויד גילה, הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן באוניברסיטת תל אביב. לשעבר, הממונה על ההגבלים העסקיים ברשות התחרות:
ההשקפה העומדת בבסיס חוק התחרות הישראלי מקדשת כערך עליון את רווחת הצרכן בשוק הספציפי. לפיכך, במציאות הרגולטורית הנוכחית הממונה על התחרות אינו יכול להכשיר הסדרים הפוגעים בתחרות רק על סמך שיפור באיכות הסביבה. הפרמטר הזה אינו רלוונטי גם כשמדובר בבדיקה שעורכים הצדדים להסדר. לממונה על התחרות אין סמכות להעדיף תועלת סביבתית לציבור הרחב על פני פגיעה בתחרות שתביא להעלאת מחירים לצרכנים. מבחינה מוסדית רשות התחרות אינה ערוכה לבצע איזונים חברתיים מורכבים, כגון האיזון הנדרש בין הגנת הסביבה לתחרות חופשית.
ניתן לעיתים למסגר טענה סביבתית כערך פרו-צרכני מובהק בשוק מסוים, כלומר שהצרכנים עצמם מעדיפים מוצר ירוק או נהנים ישירות מהפחתת הזיהום בשוק זה, אך המסגור הזה אינו אפשרי בדרך כלל. בית הדין לתחרות מוסמך לשקול שיקולים רחבים של טובת הציבור, ולכן במקרים חריגים הוא מכשיר שיתופי פעולה סביבתיים בין מתחרים המעוררים חשש להסדר כובל שעלול לפגוע משמעותית בתחרות. הדבר נעשה, למשל, במקרה של שיתוף פעולה בין חברות מתחרות בתאגידי מחזור, אולם מדובר בהליך נדיר, מסורבל וממושך מאוד.
אם המדינה חפצה באימוץ "מדיניות ירוקה" של הגבלים עסקיים, אזי על המחוקקים לעגן זאת בחקיקה מפורשת. כך קורה בדיני עבודה, למשל, שמאזנים בין זכויות העובדים לבין עקרונות של שוק תחרותי. ללא מנדט ברור מהכנסת על רשות התחרות להישאר ממוקדת במשימתה המרכזית: הגנה על שוק תחרותי ועל כיסו של הצרכן.
Green Antitrust Policy – Considerations for the oversight of Environmental Collaborations
Limor Hatsor [1], Artyom Jelnov [2] and Nigar Hashimzade [3]
[1] Department of Business Administration, Jerusalem College of Technology (Israel)
[2] Department of Economics and Business Administration, Ariel University (Israel)
[3] Brunel Business School, Brunel University of London (UK)
Antitrust laws are intended to prevent firms from collaborating in ways that could harm consumers. Recently, several countries have launched "green antitrust policies". The European Commission and competition authorities in countries such as Austria, Greece, and the United Kingdom have published guidelines permitting, in certain cases, cooperation and coordination among companies (cartels) for the purpose of promoting environmental objectives. However, companies may abuse these regulatory exemptions – claiming to act in favor of the environment and the public interest, while in fact using their market power aggressively, e.g., to excessively raise prices more than necessary to cover expenses or to exclude competitors from the market. To examine these challenges, we introduce a theoretical economic model that explores green antitrust policy. Using this model, we aim to recommend an optimal policy, both regarding the circumstances under which cooperation between firms should be approved on environmental grounds, and regarding ex-post monitoring of violations – seeking to minimize firms attempts to exploit the system. Our findings indicate that under high uncertainty level, ex post investigations are essential for the effective implementation of policy. When investigative institutions are sufficiently effective in deterring non-compliance, the authorities are more inclined to grant ex ante exemptions. We examine evidence for our results, focusing on transition costs to green technologies, the level of uncertainty, and effectiveness of investigation.
נספחים
נספח 1. יוזמות סביבתיות שאושרו
להורדהנספח 2. הנחיות הנציבות האירופית
להורדהנספח 3. הנזקים הסביבתיים שגורמת פסולת הפלסטיק
להורדהנספח 4. האם כדאי להתחייב מראש לחקור כל חשד להפרה באופן שיטתי?
להורדהמקורות
- Alberini A and Segerson K. 2002. Assessing Voluntary Programs to Improve Environmental Quality. Environmental and Resource Economics 22(1/2).
- Andersson M, Köhler-Ulbrich P, and Nerlich C. 2025. Green investment needs in the EU and their funding. Economic Bulletin Articles 1.
- Dolmans M, Lin W, and Hollis J. 2023. Sustainability and net zero climate agreements–a transatlantic antitrust perspective. Competition Law and Policy Debate 8(2): 63–80.
- Dorsey E, Rybnicek J, and Wright JD. 2018. Hipster antitrust meets public choice economics: The consumer welfare standard, rule of law, and rent-seeking. Competition Policy International Antitrust Chronicle (April). George Mason Law and Economics Research Paper No. 18–20.
- Hashimzade N, Hatsor L, and Jelnov A. (preprint). Green antitrust conundrum: Collusion with social goals. Working paper.
- Hearn D, Hanawalt C, and Sachs L. 2023. Antitrust and sustainability: A landscape analysis. Columbia Center on Sustainable Investment and Sabin Center for Climate Change Law.
- Loozen E. 2023. EU antitrust in support of the green deal. Why better is not good enough. Journal of Antitrust Enforcement 12(1): 75–97.
- OECD. 2003. Voluntary Approaches for Environmental Policy. Effectiveness, Efficiency and Usage in Policy Mixes. OECD.
- OECD. 2021. Preventing single-use plastic waste: Implications of different policy approaches. In: Cornago E, Börkey P, and Brown A (Eds). Environment Working Paper 182. OECD.
- Raskovich A, Ginsburg DH, Kobayashi BH, et al. 2022. Colluding to go green: Global antitrust institute comments on the Austrian federal competition authority's draft guidelines to exempt "sustainability agreements". George Mason Law and Economics Research Paper 22–29.
- Schinkel MP and Spiegel Y. 2017. Can collusion promote sustainable consumption and production? International Journal of Industrial Organization 53: 371–398.
- Schinkel MP, Spiegel Y, and Treuren L. 2022. Production agreements, sustainability investments, and consumer welfare. Economics Letters 216: 110564.
- The European Investment Bank (EIB) and European Commission (EC). 2023. Cutting plastics pollution – Financial measures for a more circular value chain.
- Tirole J. 2023. Socially responsible agencies. Competition Law and Policy Debate 7(4): 171–177.
- Veljanovski C. 2022. The case against green antitrust. European Competition Journal 18(3): 501–513.
- Wang R, Hsu SC, Zheng S, et al. 2020. Renewable energy micro grids: Economic evaluation and decision making for government policies to contribute to affordable and clean energy. Applied Energy 274: 115287.
- World Bank. 2025. The Worldwide Governance Indicators: Revised methodology for measuring governance using perception data. Washington (DC): World Bank Group.
קריאה נוספת
מאמרים משלימים המתארים מודלים תאורטיים לשיתוף פעולה בין חברות בשלב הייצור, בניגוד למאמר הנוכחי, החוקר שיתוף פעולה בשלבים של פיתוח או של יישום טכנולוגיות חדשות.
Schinkel MP and Spiegel Y. 2017. Can collusion promote sustainable consumption and production? International Journal of Industrial Organization 53, 371–398.
Schinkel MP, Spiegel Y, and Treuren L. 2022. Production agreements, sustainability investments, and consumer welfare. Economics Letters 216: 110564.
להעמקה בתאוריה, בהנחות ובשיטת המחקר, מומלץ מאמר המפרט את המודל, שיוויי המשקל האפשריים והתוצאות התאורטיות.
Hashimzade N, Hatsor L, and Jelnov A. (preprint). Green antitrust conundrum: Collusion with social goals. Working paper
מהדורה מודפסת 
