חתירה לביטחון מזון תוך שמירה על השטחים הפתוחים והמגוון הביולוגי – מדיניות ליצירת חוסן

מבוא

שיבושי הסחר והאספקה שנגרמו בשל מגפת הקורונה ומלחמת רוסיה–אוקראינה, בשילוב משבר האקלים המחריף והשלכותיו על החקלאות – הובילו מדינות וגופים בין-לאומיים להכין תוכניות לביטחון מזון. מבחינת ביטחון מזון, ישראל מתאפיינת ברגישות מיוחדת, שכן על האתגרים הגלובליים שלעיל נוספות ההשלכות שיש למלחמות ולאירועים גאופוליטיים על הייצור החקלאי ועל הסחר, כמו גם השלכות הבידוד הגאוגרפי ולחצי הפיתוח הגוברים על משאבי הקרקע המצומצמים מלכתחילה. מלחמת 'חרבות ברזל' על נגזרותיה (כגון מחסור חמור בעובדים בחקלאות) העצימה את הצורך לגבש וליישם מדיניות בנושא ביטחון מזון.

כל אלה הובילו לשינוי שמו של משרד החקלאות ל'משרד החקלאות וביטחון המזון' ביוני 2024, להחלטת ממשלה מיום 4.11.2024 שלפיה כחלק מביטחון המזון הלאומי תוגדל בשליש התוצרת החקלאית הצמחית המיוצרת בישראל עד לשנת 2035, ולהכנת תוכנית אסטרטגית לאומית לביטחון מזון בישראל.

אחת המגמות שאנו עדים לה בישראל, היא המשך התמרה של שטחים חקלאיים עקב קידום מואץ של תוכניות פיתוח, במקביל לבקשות להרחבת שטחי עיבוד חדשים על חשבון שטחים פתוחים וטבעיים כדי להגדיל את השטחים החקלאיים הפעילים. מטיוטות החלטת ממשלה בנושא ומבּקשות משרד החקלאות וביטחון המזון למִנהל התכנון במשרד הפנים עולה כי הגדלת היקף הקרקע החקלאית נתפסת כאמצעי מרכזי ליצירה של ביטחון מזון בישראל. אך הבקשות הללו מתעלמות מתהליכי גריעת הקרקע החקלאית המעובדת בפועל, שנעשו לדבר שבשגרה (כ-30,000 דונם בשנה, חלקם הגדול שטחי עיבוד ^[2]).

במאמר זה נסקור את התרומה והחשיבות של המגוון הביולוגי והשטחים הפתוחים והטבעיים לקיומה של החקלאות וליצירה של ביטחון מזון ארוך-טווח. המאמר כולל בחינה של תוכניות לביטחון מזון שערכו מספר מדינות וגופים בין-לאומיים, ומוצעים בו קווי מדיניות ליצירת ביטחון מזון בישראל.

התרומה והחשיבות של המגוון הביולוגי והשטחים הפתוחים והטבעיים לחקלאות בכלל וליצירה של ביטחון מזון ארוך-טווח

האנושות ורווחתה, ובפרט החקלאות וייצור המזון, תלויים קשר הדוק בקיומן של מערכות אקולוגיות בריאות ומתפקדות ובמגוון הביולוגי המתקיים באופן מיטבי בשטחים הפתוחים והטבעיים ^{[3, 5]}. ישנה שורה ארוכה של שירותי מערכת אקולוגית החיוניים לרווחת האדם ולקיומה של חקלאות מתפקדת, כגון שירותי האבקה, ויסות מזיקים ומחלות ^[4], אספקת משאבים גנטיים ^[6], פוריות קרקע ומִחזור נוטריינטים, ויסות תהליכי סחיפת קרקעות, יצירת מים נקיים וכן מיתון אירועי מזג אוויר ואקלים קיצוניים כדוגמת שיטפונות ^[4] וסופות אבק. חקלאות פעילה מתקיימת בשטחים הפתוחים, וקיומה תלוי בהם, ובכלל זה במרעה מבוקר של דבורי דבש ובמרעה מבוקר של צאן ובקר ^[6].

המגוון הביולוגי בישראל עשיר במיוחד, ולכן ישראל היא אחת מ-20 המוקֵדות (hot spots) של המגוון הביולוגי בכדור הארץ – אזורים בעלי עושר גבוה של מגוון ביולוגי ובייחוד מינים אנדמיים, ומכאן חשיבות התרומה של הטבע והשטחים הפתוחים לתפקוד החקלאות בישראל.

בישראל כ-2,800 מיני צמחים, ומתוכם זוהו מעל 300 מינים של צמחי בר שהם אבות בר של צמחי תרבות, כלומר קרובי משפחה של מינים מבויתים. היקף זה מבטא עושר בקנה מידה בין-לאומי. 'אם החיטה', חיטת הבר הגדלה בחלק הצפוני של הבתות והחורשים של החבל הים תיכוני בישראל, היא דוגמה מוכרת ^[10], אך היא אינה היחידה. אבות הבר של מיני התרבות הם המקור למגוון עצום של תוצרת חקלאית, וכיום מהווים עתודה לגידולים חקלאיים, בעיקר בעידן של שינוי האקלים ^[9].

בישראל ישנו מגוון עשיר במיוחד של דבורים. יש בה מעל 1,100 מיני דבורי בר המתקיימות במגוון בתי גידול, ולהן תרומה משמעותית לתפקודן של המערכות האקולוגיות המגוונות בישראל. מחקרים רבים הצביעו על עלייה בשירותי ההאבקה ^{[1, 4]} בקצוות של שטחי חקלאות ובקרבה למערכות אקולוגיות טבעיות. במערכות האקולוגיות שבשטחים הפתוחים מתקיימים יצורים שהם אויבים טבעיים למזיקים בחקלאות, ובכך תורמים לה. התמרה של שטחים פתוחים וטבעיים, בדגש על השטחים המוגנים, לטובת שטחי חקלאות אינטנסיביים היא אחד הגורמים לפגיעה במגוון הביולוגי ובמערכות האקולוגיות, ובכלל זה באספקת שירותי ויסות האקלים המקומי, שירות חיוני לחקלאות הנמצאת בחזית ההתמודדות עם משבר האקלים ^{[4, 8]}.

מהאמור לעיל עולה כי הדרך להבטיח ביטחון מזון לאורך זמן ובעידן של משבר מבחינת המגוון הביולוגי ושינוי האקלים, היא להבטיח את המשך קיומם של השטחים הפתוחים והטבעיים ולהגדיל את השטחים המוגנים, לצד יישום שיטות חקלאות יעילה ומקיימת המתבססת על ניצול בר-קיימא של משאבי הטבע והתועלת שהמגוון הביולוגי מספק. יש להתייחס לשירותי המערכת האקולוגית כאל גורם ייצור חיוני לחקלאות, כמו הקרקע, המים וההון האנושי.

ההכרה בחשיבות ההגנה על המגוון הביולוגי ובתועלת של שירותי המערכת האקולוגית לביטחון מזון היא אבן יסוד בתוכניות לביטחון מזון של ארגונים בין-לאומיים ומדינות. ארגון המזון והחקלאות של האו"ם (FAO) מדגיש שלמגוון הביולוגי יש תרומה לשיפור הייצור החקלאי, לחוסן של מערכות אקולוגיות ולמיתון סיכונים בעולם של אקלים משתנה. שימוש בר-קיימא במשאבי טבע מבטיח פריון טוב יותר בייצור מזון ובחקלאות, ובכך יש לו תפקיד חשוב במאבק ברעב. למגוון הגנטי של הגידולים יש תפקיד קריטי בייצוב ובהגדלה של תוצרת חקלאית, בייחוד במציאות דינמית ^[15].

מדיניות האיחוד האירופי מדגישה כיייצור מזון וסיבים נשען על שורה של שירותי מערכת אקולוגית, כמו פוריות קרקע, עמידות למזיקים ולמחלות, האבקה ומשאבים גנטיים. חלק מהשירותים האלה חיוניים להתמודדות עם משבר האקלים – הסתגלות (adaptation) ואִפחוּת (mitigation) – ועם לחצי סביבה אחרים ^[12]. גם הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכליים (OECD) מתווה גישה הוליסטית למערכות מזון, מתוך הבנה שיש קשר בין ביטחון מזון וביטחון תזונתי, לבין פרנסה ותעסוקה, קיימות וסביבה יציבה ^[17]. הבנק העולמי מוביל תפיסה של "חקלאות רגישה לתזונה" ומפנה משאבים לפיתוח פרקטיקות של פיתוח בר-קיימא, יצירת חוסן אקלימי, הפחתת המִדרָך האקלימי, חיזוק החוסן של החקלאים והעלאת היצרנות החקלאית, צמצום בזבוז המזון וקידום הגישה של "בריאות אחת" – ניהול סיכונים משולב לבעלי חיים, לאדם ולסביבה ^[18]. גם התוכנית החדשה של אמנת המגוון הביולוגי, שאושרה בדצמבר 2022 במונטריאול וישראל חתומה עליה ומחויבת לה, קובעת כי יש לצמצם למינימום את התמרת השטחים הפתוחים, למנוע אובדן מינים, להגן על שטחים פתוחים ערכיים ועל המגוון הגנטי, לצמצם את השימוש במזהמים ובחומרי הדברה ולחזק את תרומת המגוון הביולוגי לחקלאות היבשתית והימית.

על פי האו"ם, שלושת המשברים הגלובליים שעומדים בפני האנושות הם משבר האקלים, משבר אובדן המגוון הביולוגי והזיהומים. ללא פתרונות למשברים האלה לא ניתן יהיה להגן בטווח הארוך על כלל בני האדם החיים על פני כדור הארץ, ולא ניתן יהיה לספק את כלל שירותי המערכת לרווחת האדם. התוכנית החדשה של אמנת המגוון הביולוגי של האו"ם (CBD) אושרה בדצמבר 2022 על-ידי 196 המדינות החתומות על האמנה, ובהן גם ישראל. לתוכנית יש 23 יעדים שמטרתם שמירה על המגוון הביולוגי וניהול בר-קיימא של משאבי הטבע. היעדים כוללים, בין היתר, גם יעדים להגנה על שטחים טבעיים ביבשה ובים, לשיקום מערכות אקולוגיות, לצמצום השימוש בחומרי הדברה ולמניעת פעולות נוספות שפוגעות במגוון הביולוגי גם בהקשר החקלאי.

בצד תרומת שירותי המערכות האקולוגיות החיוניות לקיומה של החקלאות, לחקלאות ישנה תרומה חיונית לקיומם של שירותי מערכת רבים, ובכלל זה שירותי אספקה, כדוגמת מזון, וכן בקרת אקלים ושירותי תרבות ^[7].

תוכניות לביטחון מזון במספר גופים ומדינות נבחרות

האיחוד האירופי

הקשר ההדוק בין החקלאות והמגוון הביולוגי הוא הבסיס למדיניות האיחוד האירופי ^[12] בנושא ביטחון מזון. בהתאם לכך, האיחוד הגדיר מספר מטרות סביבתיות כתנאי לתמיכה בחקלאים, ובהן: שמירה, שיקום ועידוד של המגוון הביולוגי ואוכלוסיות המאביקים במשקים החקלאיים; שמירה על ערכי נוף; שימור והעלאה של הערך המשאבים הגנטיים; תמיכה בשירותים שהמערכות האקולוגיות מספקות.

תרומת החקלאות למגוון הביולוגי היא חלק מה-Green New Deal (מערך של צעדי מדיניות להתמודדות עם משבר האקלים, הפחתת פליטות ומעבר לכלכלה דלת-פחמן). המערך כולל כמה מדדי מפתח, ובהם:

1. הבטחת 30% שטחים מוגנים ובאופן שייצג את כל בתי הגידול;
2. לפחות 10% מהשטחים החקלאיים יהיו בעלי גיוון נופי גבוה;
3. לפחות 25% מהשטחים החקלאיים יהיו משקים אורגניים;
4. הפחתת אובדן נוטריינטים משימוש בדשנים ב-50%, והפחתת שימוש בחומרי הדברה כימיים ב-50%;
5. הקטנת מגמת הירידה במספר מאביקי הבר עד 2030.

ביוני 2024 אישר הפרלמנט האירופי אסדרה שעניינה שיקום הטבע ^[14]. הגברת ביטחון המזון היא אחת ממטרות החוק (סעיף 1c) שמדגיש את חשיבות המגוון הביולוגי להגדלת חוסנה של החקלאות מול שינוי האקלים וסיכונים סביבתיים.

הולנד

התוכנית לחיזוק החקלאות וביטחון המזון בהולנד ^[13] אושרה ב-2023, ומדגישה את הקשר בין ביטחון מזון לבין חוסן וקיימות של מערכות מזון. התוכנית כוללת תמיכה כלכלית בחקלאות, בדגש על תמיכה במשקים קטנים, בהכנת תוכניות עסקיות, בתהליכי מודרניזציה ובהפחתת השימוש בחומרי הדברה ובדשנים. התוכנית מקצה משאבים לשימור המגוון הביולוגי, לשמירה על שטחים חשובים לשימור, להפחתת פליטות גזי חממה ולהקפדה על אמצעי חיץ ממקורות מים באופן שימנע זליגה של חומרי הדברה ודשנים לתוכם.

הממלכה המאוחדת

התוכנית לביטחון מזון בממלכה המאוחדת ^[11] מדגישה כי יש למנוע שינוי ייעוד של הקרקעות החקלאיות האיכותיות, ולפעול להגדלת היבול תוך השפעה מזערית על הסביבה. בהתאם לכך, מדיניות האקלים למגזר החקלאות מתמקדת בתמיכה כלכלית בייעול השימוש בקרקע החקלאית ובחקלאות בת-קיימא. נושא ביטחון המזון משולב בשמירה על היבטים סביבתיים: מחויבות למדיניות אקלימית כמו איפוס פחמן, דאגה לבריאות חיות משק, שמירה על המגוון הביולוגי ושיקום של מערכות טבעיות (שיקום של 2,800,000 דונם קרקעות כבול).

סינגפור

ביטחון מזון הוא סוגיה שמדאיגה מאוד את סינגפור ^[16], בהיותה מדינה קטנה וצפופה, המייבאת למעלה מ-90% מהמזון שהיא צורכת. כדי להגדיל את עצמאות המזון שלה היא מקדמת תוכנית שעיקריה תמיכה בחדשנות וייעול תהליכי הייצור החקלאי באמצעות קרן ייעודית; תמיכה בפרויקטים מחקריים וחדשניים כמו חקלאות עירונית וסוגי מזון עתידיים שאינם נכללים בתפריט הנוכחי; עידוד חקלאות אקווטית; עידוד תוצרת מקומית ותמיכה בחקלאות המקומית; הכשרת כוח אדם מיומן באמצעות שיתוף פעולה עם מוסדות אקדמיים.

קווי המדיניות המוצעים ליצירת ביטחון מזון בישראל

בהתאם לתנאיה הייחודיים של ישראל ובהתבסס על סקירת תוכניות הפעולה במדינות אחרות בעולם, יש ליצור ביטחון מזון בישראל מבלי להכשיר היקפים משמעותיים של קרקעות לעיבוד חקלאי. הדרך לספק את צורכי האוכלוסייה הגדלה היא למנוע התמרת קרקעות חקלאיות לטובת בינוי ולעשות שימוש יעיל יותר ובר-קיימא במשאבים הקיימים, ובראשם במשאב הקרקע. יש לעשות זאת תוך תמיכה בחקלאות, קידום מחקר ופיתוח לטובת ייעול השימוש במשאב הקרקע, והכוונת תמהיל הגידולים החקלאיים הנדרשים לביטחון מזון בהתאם לסל המזון המיטבי. קווי המדיניות המוצעים הם:

1. מניעת גריעה של שטחים חקלאיים פוריים ואיכותיים שמשמשים לגידולים החיוניים לביטחון המזון: לשם כך נדרשת מדיניות ממשלתית נחושה, שתעוגן סטטוטורית במערכת התכנון ברמה הארצית, ותפסיק לחלוטין את התמרת השטחים החקלאיים, המוגנים והפתוחים למטרות פיתוח שונות (כדוגמת פיתוח עירוני וכפרי, תחנות דלק ושדות סולאריים). יש לתת דגש מיוחד לשטחי עידית חקלאיים (שטחים מובחרים מבחינה חקלאית), המניבים גידולים שהם חלק מרכזי בסל המזון הנדרש לביטחון מזון בישראל. יודגש, כי התמרת קרקע חקלאית למטרות פיתוח היא בלתי הפיכה, ולכן מתבקשת הגנה נחושה ובלתי מתפשרת עליה. מבחינה זו, מדיניות משרד החקלאות, המתנגדת באופן רפה לגריעת אלפי דונמים ובה בעת מטרפדת קידום של שטחים מוגנים באזורים בעלי נחיתות מבחינה חקלאית בתואנה של ביטחון מזון – שגויה מיסודה. במקרים החריגים שהתמרה כזו אכן נדרשת, יש לדרוש הצעת חלופות, כולל התחדשות עירונית, ציפוף והרוויה, התחשבות בערכי הקרקע החקלאית, בערך היצרנות ובתפוקה החקלאית, לצד תרומותיה לחברה, לאקולוגיה, לסביבה לנוף ולתרבות. כמו כן, במקרים הקיצוניים האלה יפוצו החקלאים דרך מענקים לתשומות מים, לכוח אדם ולהגדלת ניצול הקרקע הקיימת באמצעים טכנולוגיים ואחרים. באופן כזה, הפיצוי יכוון להגדלת הייצור בשטחים הנותרים בידי החקלאים.
2. הכוונת תמהיל התוצרת החקלאית ומעבר למשק חקלאי מתוכנן שייתן מענה לצורכי ביטחון המזון של ישראל.
3. תמיכה ישירה בחקלאות ובחקלאים בהתאם לנורמות המקובלות במדינות ה-OECD, תוך הכוונת התמיכות לשיטות גידול יעילות התומכות בביצועים סביבתיים טובים יותר ובהגדלת הפריון ליחידת שטח: יש לכוון את התמריצים בהתאם לסוגי הגידול הנדרשים לביטחון המזון של ישראל ולסל המזון העתידי. התמיכה בחקלאים צריכה לכלול גם צמצום של השימוש בחומרי הדברה ויצירת פתרונות סביבתיים יותר בהתמודדות עם מזיקים חקלאיים. היקף התמיכה בחקלאות בישראל נמוך משמעותית ממדינות ה-OECD ואף פחת בשנים האחרונות. התגמול לחקלאים יבטא את ההכרה בשירותי המערכת האקולוגית שהחקלאות מעניקה בתחומי הוויסות והבקרה – אקלים, שימור קרקע ומניעת שיטפונות, ובשירותי תרבות – חברה, תרבות ונופים חקלאיים. זאת כמקובל במדינות האיחוד האירופי מזה שנים רבות.
4. מניעת בזבוז מזון: למעלה משליש מהמזון המיוצר בישראל הולך לאיבוד לאורך שרשרת הייצור, ההפצה והצריכה, וההערכה היא שכמחצית ממזון זה היא מזון בר-הצלה. הצלת מזון ראוי למאכל תאפשר להגדיל את ביטחון המזון תוך הבטחת יתרונות כלכליים, בריאותיים, חברתיים וסביבתיים.
5. התייעלות בייצור החקלאי ובחדשנות חקלאית תוך ניצול יעיל יותר של המשאבים והתשומות הנדרשים לחקלאות, והפחתת המִדרָך הסביבתי שלה: חלק מהטכנולוגיות מאפשרות לגדל מזון במבנים ובשטחים מופרים ולהביא את הגידול החקלאי למרחב העירוני הבנוי תוך השגת סוגים שונים של תועלת. בכל הנוגע לממשק אגרו-וולטאי, נדרשים בחינה ומחקר נוספים.
6. שמירה על שטחים פתוחים, מערכות אקולוגיות, המגוון הביולוגי וחקלאות מקיימת כאמצעים ליצירת חוסן לאומי: יש להתייחס לשירותי המערכת האקולוגית ולמגוון הביולוגי כאל גורם ייצור לפעילות החקלאית, ממש כשם שמתייחסים לקרקע ולמים. על תוכנית לביטחון מזון לכלול יעדים ואמצעים להגנה על המגוון הביולוגי, ובוודאי לא לפגוע בו, מתוך הכרה בתרומתו לחקלאות.
7. קביעת סל המזון המיטבי לתושבי ישראל, המבוסס על תזונה בת-קיימא.
8. היערכות למצבי קיצון והבחנה בין הצעדים הנדרשים בשגרה ובחירום.

סיכום

ביטחון המזון חיוני לשרידותנו ולאיכות חיינו כחברה אנושית, ומציב אתגרים מיוחדים בישראל. הדרך ליצירת ביטחון מזון ארוך-טווח בישראל מחייבת הכרה בתלות שלה בקיומם של שטחים פתוחים ומוגנים ובמערכות אקולוגיות מתפקדות. על מקבלי ההחלטות לאמץ תובנה זו ולקדם מדיניות נחושה, שההגנה על הטבע, המגוון הביולוגי, השטחים הפתוחים והמערכות האקולוגיות עומדת ביסודה.