מה בין טכניקות מיטביות וחוק אוויר נקי?

הקדמה

מאמר זה עוסק בשאלה אם הפרשנות של המשרד להגנת הסביבה בעניין חוק אוויר נקי וקביעת הטכניקה המיטבית הזמינה הכלולה בו, מובילה לצמצום מְרבי של פליטת מזהמים לאוויר כנדרש בחוק. לטענתנו, הפרשנות של המשרד להגנת הסביבה בסוגיה זו סותרת את תכלית החוק וחותרת תחת מטרותיו. עמדתנו זו מבוססת על פרשנות משפטית, ניתוח מדיניות ובחינת עמדת המשרד כפי שהיא באה לידי ביטוי בסכסוך הציבורי סביב הקמת תחנת כוח חדשה באזור התעשייה הצפוני באשדוד.

חוק אוויר נקי

מדינת ישראל היא מדינה קטנה וצפופה, ועל פי דו"ח של ה-OECD משנת 2023, רוב תושבי ישראל חשופים לזיהום אוויר כבד – הרבה מעל הגבול שארגון הבריאות העולמי ממליץ עליו ^[19]. מול אתגר זה נחקק בשנת 2008 חוק אוויר נקי, תשס"ח–2008 (להלן: "החוק"). החוק נועד "להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, בין השאר על-ידי קביעת איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, והכל לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם" ^[9].

חוק אוויר נקי הוא ההסדר המרכזי לקביעת אסדרה של איכות האוויר בישראל, והוא מבסס מערך מגוון של הסדרים וחובות למניעה ולצמצום של זיהום אוויר ^[3]. מערך זה נועד להבטיח מניעה וצמצום מתמיד של זיהום האוויר מתוך מחויבות לשמירה על בריאות הציבור והסביבה ^[4]. החוק מסדיר את פליטות המזהמים ממקורות טעוני היתר פליטה לאורך כל שלבי הפעילות של המתקנים – החל משלב התכנון והבנייה, דרך הדרישה לקבלת היתר פליטה לאוויר כתנאי להפעלת המתקן, ועד לקביעת מנגנוני פיקוח ואכיפה המיועדים להבטיח עמידה בתנאים שנקבעו ^[11]. מסגרת אסדרה זו נועדה לא רק ליצור כלים לפיקוח ולאכיפה אלא גם להבטיח תהליך שיפור דינמי ומתמשך, המותאם להתקדמות הטכנולוגית ולצרכים המשתנים. בכך, החוק מבטא את מחויבותו לצמצום מתמיד של מזהמי האוויר וליצירת איזון מיטבי בין פיתוח כלכלי לבין הגנה על בריאות הציבור ומשאבי הסביבה ^[8].

הטכניקה המיטבית הזמינה: איזון בין חדשנות סביבתית לישימות

אמת המידה המרכזית לקביעת תנאי היתר פליטה מכוח חוק אוויר נקי (תשס"ח–2008) היא שימוש בטכניקות המיטביות הזמינות (Best Available Technologies – BATs) בכל תחום ^{[13, 15, 20]}. ה"טכניקות", בהקשר זה, מתייחסות לטכנולוגיות שמשלבות אמצעי הפחתה ורמות פליטה לאוויר, ולאופן שהמתקן מתוכנן, מוקם, מתוחזק, מופעל ומפורק; "מיטביות", פירושן היעילות ביותר להשגת ההגנה המְרבית על הסביבה; "זמינות" פירושן שהטכניקות מפותחות בקנה מידה שמאפשר יישום בענף התעשייתי הרלוונטי, בתנאים כלכליים וטכניים אפשריים, תוך התחשבות בעלויות ובנגישות לטכנולוגיות באופן שיהיה סביר למפעיל ^{[16] 1}.

אמת מידה זו (BAT), המהווה כלי מרכזי באסדרה סביבתית בשיטות משפט רבות, מיועדת, בין היתר, לאזן בין השאיפה לצמצום מזהמים ככל הניתן, לבין אילוצי המציאות התפעולית והכלכלית של מגזרי תעשייה שונים. הטכניקה המיטבית הזמינה מבוססת על עקרון הישימות: היא מחייבת את הגורם הפולט מזהמים לסביבה לצמצם את הפליטות במידת האפשר, גם במקרים שעלויות ההפחתה עולות על התועלת הישירה הנובעת מהצמצום. בכך, גישת הטכניקה המיטבית הזמינה מדגישה את החשיבות שבנקיטת אמצעים למניעת נזק סביבתי, תוך שאיפה לשימוש בטכנולוגיות מתקדמות ככל האפשר לצמצום נזקי הפליטה ^[13].

המסגרת המשפטית והקשר לאסדרה האירופית

חוק אוויר נקי, בסעיף 2 שבו, מגדיר את הטכניקה המיטבית הזמינה כך:

הטכנולוגיה והאמצעים האחרים המתקדמים ביותר, המשמשים בתכנון, בבנייה, בהפעלה ובתחזוקה של מקור פליטה ושל פעילות המתבצעת בו, או טכנולוגיה ואמצעים כאמור שייעודם מניעה או צמצום של זיהום האוויר, המוספים למקור פליטה, והכול ובלבד שמתקיימים בהם כל אלה:

(1) יישומם מביא למניעה או לצמצום מְרבי של פליטת מזהמים לאוויר ממקור הפליטה ולמזעור הפגיעה בסביבה בכללה;

(2) הם בשלב פיתוח הניתן ליישום מבחינה טכנית וכלכלית, במקור הפליטה או בפעילויות המתבצעות בו, או במקורות פליטה או בפעילויות מסוגם באותו מגזר, בהתחשב ביתרונותיהם ובעלויותיהם של הטכנולוגיה והאמצעים כאמור;

(3) הם זמינים באורח סביר אף אם טרם יושמו בישראל בפועל ^[10];

ראוי להתעכב על הגדרה רחבה זו, הכוללת לא רק טכנולוגיה, אלא גם אמצעים המשמשים בכל שלבי החיים של מקור הפליטה, מתכנון ובנייה, דרך הפעלה ועד תחזוקה. האמצעים האלה צריכים להיות "המתקדמים ביותר", שיישומם יביא "למניעה או לצמצום מְרבי של פליטת מזהמים לאוויר ממקור הפליטה ולמזעור הפגיעה בסביבה בכללה" ^[10].

תקנות אוויר נקי (היתרי פליטה), תש"ע–2010 מוסיפות ומציינות ש"בקשה להיתר תכלול את הטכניקה המיטבית הזמינה המוצעת במסמכי הייחוס אשר תביא להפחתה המְרבית של פליטת מזהמים לאוויר מבין כל הטכניקות המיטביות האפשריות" ^[12]. כלומר, על פי התקנות האלה יש לבחור בטכניקה הכי פחות מזהמת מכלל הטכניקות.

חוק אוויר נקי והתקנות שהותקנו מכוחו מבוססים במידה רבה על האסדרה האירופית, ובפרט על הדירקטיבה האירופית למניעת זיהום (IED). התקנות מפנות למסמכי הייחוס (BREFs – Best Available Techniques Reference Documents) של הדירקטיבה, הכוללים פירוט של הטכניקות המיטביות הזמינות לכל מגזר תעשייתי, לצד הנחיות מפורטות ליישומן ^[17]. המסמכים מספקים ניתוחים מפורטים של הטכנולוגיות, תוך התייחסות לרמות הפליטה שניתן להשיג באמצעותן ולמידת הישימות הטכנית והכלכלית שלהן.

מסמכי ה-BREF משמשים מדריכים טכניים, המתארים פתרונות טכנולוגיים למגזרי תעשייה שונים. הם מספקים מידע על טווח רחב של טכניקות, ומפרטים אילו מתוכן נחשבות מיטביות בהתאם לקריטריונים טכניים, סביבתיים וכלכליים ^[19]. בתוך רשימת הטכניקות המוגדרות כמיטביות קיימים הבדלים משמעותיים בביצועים הסביבתיים ובעלויות היישום. למשל, מפעלים מאותו מגזר עשויים להגיע לתוצאות שונות, בהתאם לגיל המפעל, למבנים ההנדסיים ולמידת ההשקעה הקודמת בטכנולוגיות סביבתיות. הדירקטיבה האירופית מותירה לרשות המאסדרת שיקול דעת בקביעה אילו טכניקות ייושמו במפעל מסוים, בהתאם לנתונים הייחודיים שלו, כל עוד הן מוגדרות כחלק מהטכניקות המיטביות הזמינות ^[8].

חשוב לציין שההסדרים הקובעים בישראל כיצד ייקבעו תנאי היתר הפליטה ומה תהיה הטכניקה המיטבית הזמינה שתושת על מקור הפליטה, אינם ההסדרים האירופיים. ההפניה למסמכי ה-BREF נועדה לסייע בבחירת הטכניקה המיטבית הזמינה, אך אינה באה להחליף את הוראות חוק אוויר נקי ואת העקרונות שהוא משית על המאסדר בבואו לבחור את הטכניקה המיטבית הזמינה. כפי שהבהיר הנשיא אהרון ברק בעניין אחר:

"לכל מדינה בעיותיה שלה. גם אם השיקולים העקרוניים הם דומים, האיזון ביניהם משקף את ייחודה של כל חברה ואת המאפיין את הסדריה המשפטיים. …חייבים אנו להזהיר עצמנו… מפני העתקה בלתי מבוקרת של הלכות ודינים.. כמקובל בשיטות משפט זרות. שיטות משפט שונות נוקטות דרכים מדרכים שונות כדי להגן על הסביבה" ^[2].

הקמת תחנת כוח חדשה באזור התעשייה הצפוני באשדוד

מתקן ההתפלה באשדוד הוקם כחלק מהמדיניות הלאומית להבטיח אספקת מים שפירים לכלל האזרחים ולמשק בשל ירידה בכמות הגשמים לאורך השנים והתדלדלות מאגרי מי התהום. המתקן החל לפעול בסוף שנת 2015 והוא מתפיל כ-100 מיליון מ"ק מים בשנה. בהמשך אושרה גם הקמה של תחנת כוח שתוכל לספק את צריכת החשמל של המתקן, וזאת כדי להפחית את העלויות. התוכנית להקמת תחנת הכוח אושרה במוסדות התכנון ב-2017, ואפשרה שימוש במנועים או בטורבינות ^[14], שניהם מונעים בגז מחצבים. טורבינות גז פולטות משמעותית פחות מזהמי אוויר ממנועי גז ^[18]. על כן, ניתן היה להניח שהיתר הפליטה יאמץ טכנולוגיה זו. אלא שלא כך היה הדבר. הבקשה להיתר הפליטה שהוגשה למשרד על-ידי שפיר הנדסה ואושרה על-ידו בשנת 2024 הייתה עבור מנועים ^[6]. נוסף על כך, הבקשה שאושרה כללה שימוש בשבעה מנועים, ששלושה מהם ישמשו לייצור חשמל למתקן ההתפלה עצמו, והיתר יספקו חשמל לרשת. החלטה זו עוררה מאבק ציבורי, בטענה שהשימוש במנועים ולא בטורבינות, ועל אחת כמה וכמה הפעלת מנועים שלא לשימוש פנימי במתקן ההתפלה, צפויים לגרום לפליטה של כמות גבוהה יותר של מזהמים, ובפרט של פורמלדהיד, שהוא חומר מסרטן ^[1].

למאבק סביב תחנת הכוח במתקן ההתפלה באשדוד חשיבות כפולה: עקרונית וערכית. ראשית, עניינו בשאלה עקרונית הנוגעת לפרשנות וליישום של אמת המידה המרכזית בחוק על-ידי המשרד להגנת הסביבה. שנית, אזור אשדוד סובל מזיהום אוויר קשה. כפי שהבהיר המשרד להגנת הסביבה לאחרונה, "המשרד בוחן אפשרות לקידום תוכנית לאומית למניעה וצמצום זיהום אוויר" באשדוד ^[7]. מכאן, שלפרשנות וליישום החוק על-ידי המשרד במקרה זה יש פן ערכי הנוגע להיקף חובתו המוסרית של המשרד כלפי תושבי אשדוד. עמדה על כך לאחרונה השרה להגנת הסביבה: "המצב הקיים בשטח והמצב המתוכנן העתידי שבו אזור אשדוד רבתי יהיה אזור מוכה זיהום אוויר הוא מצב בלתי נסבל לכל הדעות, המתנגש עם מטרת חוק אוויר נקי, אינו מוסרי והוא בניגוד לצו מצפוני כשרה להגנת הסביבה של מדינת ישראל" ^[5].

בחירת הטכנולוגיה המיטבית הזמינה

על פי איגוד ערים לאיכות סביבה אשדוד וחבל יבנה, שתחנת הכוח מוקמת בשטח שיפוטו, השימוש במנועים ולא בטורבינות בתחנת הכוח לא יאפשר הפחתה מְרבית של פליטות מזהמים, ואף יוביל לתוספת של פי 200–300 בפליטות של פורמלדהיד, חומר מסרטן ודאי בכל כמות, יחסית לפליטות המדווחות למרשם הפליטות לסביבה (2022) באזור אשדוד ^[1]. לעומת זאת, המשרד להגנת הסביבה טען שהמנועים המדוברים מוגדרים כאחת מהטכניקות המיטביות הזמינות במסמכי הייחוס האירופיים המתאימים, במקרה זה – במסמך למפעלי בעירה גדולים ^[18]. המשרד ציין גם כי מסמך הייחוס האירופי כולל סדרה של טכנולוגיות שונות לייצור חשמל, ואינו קובע היררכיה ביניהן. מכאן, לפי המשרד, ניתן ללמוד שאין טכנולוגיית ייצור אחת עדיפה על רעותה. המשרד מנמק טענה זו באמירה: "לא קיימת באירופה או בישראל מתודולוגיה להשוואה בין טכנולוגיות ייצור" ^[6]. נוסף על כך, הסביר המשרד, היתר הפליטה קובע דרישה כי לצד המנועים יותקנו אמצעים שיבטיחו הפחתה מְרבית של פליטת מזהמים. האמצעים האלה נקבעו בהתאם לדירקטיבה האירופית והם עומדים בתקנים המחמירים ביותר. זאת ועוד, המשרד הגביל את פעילות המנועים המיועדים לייצור חשמל לרשת (ארבע מתוך שבעה מנועים) "ל-2,000 שעות בשנה (כרבע מהשעות השנתיות), וכל זאת על מנת להפחית את ההשפעה של המתקן על הסביבה" ^[6], ולטענתו, ההגבלות יובילו לתוספת של פי 2.3 בלבד לפליטות פורמלדהיד ממגזר התעשייה באזור אשדוד.

כאמור לעיל, החוק והתקנות שהותקנו מכוחו דורשים מן המשרד להגנת הסביבה לבחור בטכניקה שתוביל ל"מניעה", ל"צמצום מְרבי" או ל"הפחתה מְרבית" של פליטות מזהמים. נוסף על כך, מצוין בחוק ובתקנות כי בקשה להיתר פליטה צריכה לכלול גם שיקולים לבחירה של "הטכניקה המיטבית הזמינה המוצעת ליישום במקור הפליטה, בהתחשב, בין השאר, ביתרונותיה הסביבתיים ובעלויותיה לעומת חלופות אחרות" ^[17]. כלומר, החוק מציין מפורשות שיש לבחור בין הטכנולוגיות ולהציג את השיקולים לבחירה בין החלופות. בחירה שכזו מחייבת מתודולוגיה לבחינה ולהשוואה של הטכניקות השונות. לכן, טענת המשרד, שאין מתודולוגיה אירופית או ישראלית מתאימה שתאפשר לדרג בין הטכניקות המיטביות הזמינות שבסל הטכניקות במסמכי הייחוס, סותרת את החוק. יתכבד המשרד ויפתֵח מתודולוגיה כאמור, כנדרש ממנו על פי חוק. הדברים מקבלים משנה תוקף בענייננו, שעה שקיימת טכנולוגיית ייצור אחת (טורבינות) שהיא עדיפה משמעותית מבחינת ערכי פליטת שלה על הטכנולוגיה השנייה (מנועים).

עמדה זו מקבלת גיבוי בתכלית הרחבה של החוק, במטרותיו ובמבנהו, המבקשים לעודד הפחתה מְרבית של זיהום אוויר ותהליך שיפור דינמי ומתמשך, המותאם להתקדמות הטכנולוגית ^[4]. יתר על כן, סעיף 14(ב) לתקנות מתייחס למצב שבו בעל מקור פליטה מבקש לבחור בשיטה שאינה הטכניקה המיטבית הזמינה. במצב כזה עליו להציג ניתוח מפורט שמשווה בין החלופה שהוא מציע לבין החלופות המפורטות במסמכי הייחוס. כלומר, התקנות עצמן מבססות מנגנון לניתוח והשוואה בין הטכניקות השונות במסמכי הייחוס לבין טכניקה שאינה נכללת במסמכי הייחוס. ממילא, שיטה זו יכולה להתאים להשוואה גם בין הטכניקות המוגדרות במסמך הייחוס עצמו.

סיכום

חוק אוויר נקי והתקנות שהותקנו מכוחו מספקים מסגרת סדורה וברורה לבחירה של הטכניקה הזמינה המיטבית העדיפה בהליך התכנון וההקמה של מתקן טעון היתר פליטה. כאמור לעיל, על טכנולוגיה זו להביא למניעה או לצמצום מְרבי של פליטת מזהמים לאוויר. פרשנות המשרד, כפי שבאה לידי ביטוי בעניין תחנת הכוח באשדוד, אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו ומטרותיו של החוק. עמדת המשרד מאפשרת התקנה של טכנולוגיית ייצור שאינה מביאה למניעה או למצער לצמצום מְרבי של פליטת מזהמים לאוויר. יתרה מכך, היתר הפליטה מאשר הפעלה של מנועים שלא לצורך הפעלת מתקן ההתפלה באזור שגם כך רווי בפליטות. עמדה זו של המשרד מסכלת את מטרת-העל של החוק והיא השיפור הדינמי והמתמיד בערכי אוויר בישראל. כפי שהבהירה לאחרונה השרה להגנת הסביבה עידית סילמן בפנייתה ליועצת המשפטית לממשלה עו"ד גלי בהרב מיארה: "החתימה על היתר הפליטה למתקן ההתפלה באשדוד מתנגשת עם המהות של חוק אוויר נקי" ^[5]. ומשאמרה כן, ראוי כי תפעל לשנות את פרשנות החוק על-ידי עובדי משרדה.

הערות שוליים

1. ישנו פער בין המשמעות הלשונית והמשמעות המשפטית של התיבה "מיטבית". לשונית, משמעותה "אופטימלית". אך מבחינה משפטית היא משמשת לתרגום המילה best שמשמעותה "הטובה ביותר". הבדל זה אינו סמנטי בלבד, אך מאחר שכך נקבע בלשון החוק, הרי שבדיון זה חובתנו להשתמש במילה מיטבית במשמעותה המשפטית ולא הלשונית. ועל כן, במאמר זה "מיטבית" באה לציין את הטכניקה הטובה ביותר ולא את הטכניקה האופטימלית. ↩︎