ניסויים במדיניות – האם כלכלה ניסויית עשויה לסייע בעיצוב מחדש של מדיניות איכות סביבה?

כלכלנים הבינו זה מכבר ששינוי התנהגותם של בעלי עניין שהחלטותיהם משפיעות על הסביבה, עשוי להיות דרך יעילה להתמודד עם התדרדרות סביבתית, ובייחוד עם השפעות חיצוניות שליליות. לצורך כך, הכלכלה מציעה מספר כלי מדיניות להתערבות, כגון מכסות לשימוש ולהפקה, מיסים וסובסידיות. כלכלנים הצליחו לזהות בעזרת מודלים את רמת ההתערבות הנדרשת. לכאורה, מדובר בחדשות מצוינות. למרבה הצער, הניסיון הקיים בשימוש בכלי מדיניות להתערבות בתהליך ההחלטה של משתמשים או מזהמים של משאבי טבע משותפים, מראה יותר כישלונות מאשר הצלחות. נוסף על כך, לאחר שמיישמים מדיניות, קשה לשנותה, ולעיתים קרובות יש לה השלכות בלתי הפיכות בטווח הקצר או הארוך, שמובילות לעלויות חברתיות גבוהות, כולל עיוותים במטרות ההתערבות המקוריות.

אחת הגישות למניעת מצבים כאלה היא כלכלה ניסויית, העושה שימוש בניסויי מעבדה ובניסויי שדה מבוקרים כדי לבחון מדיניות סביבתית עוד לפני יישומה. הגישה מציעה הסברים לגבי התנהגויות מכוונות ולא מכוונות של בעלי עניין וכן לגבי השלכות של ההתנהגויות בהקשר שבו תיושם המדיניות. בכתבה זו אסקור את עקרונות הכלכלה הניסויית ואת יישומיה, וארחיב לגבי מדיניות שהייתי מעורב בעיצובה.

העמדת ניסוי כלכלי (במעבדה או בשדה) דורשת יצירת סביבה מבוקרת ומתן תמריצים לבדיקת תאוריות התנהגותיות. נדרש פרוטוקול שהמשתתפים יפעלו או יגיבו לפיו. פרוטוקול כזה יכול להיות בדמות תוכנת מחשב, הוראות שניתנות בטבלה או תרשים זרימה. המשתתפים מתוגמלים על מהלכים מוצלחים, ונקנסים על החלטות לא מוצלחות, בדיעבד. לניסויי מעבדה מצוותים בדרך כלל סטודנטים, ואילו ניסויי שדה יכולים לכלול מדגם מאוכלוסיית היעד של המדיניות.

מהם יתרונותיה של כלכלה ניסויית ביחס לשיטות אחרות של תכנון ויישום מדיניות? לניסויים במעבדה ובשדה יש יתרון בכך שהם מספקים נתונים על תרחישי "מה אם", ומציעים ראיות אמפיריות כאשר אין נתונים היסטוריים בני-השגה. ניסויים יכולים לצמצם את הפער בין ניסוח מודלים כלכליים תאורטיים ליישומם בשטח. אתרכז בשלושה סוגי תרומות: א. בדיקה מקדימה של מבנה המדיניות: ניסויים שמאפשרים לקובעי מדיניות לדמות מצבי שוק, כגון מערכות מסחר, כדי לזהות פגמים לפני יישום יקר; ב. הערכה של ההתנהגות הצפויה של המעורבים: מחקרים מראים כי המוטיבציות של בעלי העניין חורגות מעבר לאינטרס אישי פשוט. כלכלה ניסויית, המשולבת עם תורת המשחקים, מאפשרת מידול טוב יותר של עמידה בתקנות סביבתיות וניצול משאבי טבע ציבוריים; ג. השוואה בין מנגנונים שונים של מכירה פומבית בעלוּת מינימלית: ניסויים עוזרים בעיצוב דפוסים יעילים של 'מכירות פומביות' לחלוקת היתרי זיהום או להקצאת משאבי טבע.

לכלכלה ניסויית ישנן גם מגבלות וטעויות אפשריות. היכולת להשתמש בתוצאות הניסוי תלויה במידה רבה במידת ההצלחה של הניסוי לדמות את התנאים בעולם האמיתי. לא תמיד יש אפשרות להביא בחשבון בניסוי את כל התנאים המעורבים, והדבר עשוי לגרום להטיה בתוצאות. נוסף על כך, יש קושי להשליך מתוצאות ניסוי, שנערך עם מספר מצומצם של משתתפים, למדיניות לאומית או בין-לאומית, שאמורה להתאים למספר משתתפים גדול, שמורכב מקבוצות שונות ^{[2, 3]}.

להלן מספר דוגמאות מהספרות ליישומים של עקרונות הכלכלה הניסויית:

1. פיתוח שוק מים במעבדה תוך שימוש באילוצי היצע וביקוש, המשקפים תנאי בצורת שעשויים להתרחש באזורים  צחיחים בקליפורניה או במקומות אחרים בעולם ^[6]. למחקר הזה יש השלכות על שוקי מים באזורים צחיחים אחרים, על היתרי זיהום סחירים בין יצרנים מזהמים ועל מסחר במכסות דיג מסחרי ובאלה של דייגי פנאי.
2. ניסויי מעבדה ששינו עיצוב של תוכניות סחר בפליטות מזהמים, מכסות דיג עבור דייגי פנאי, 'מכירות פומביות' לשימור סביבה, יוזמות פרו-סביבתיות המכוונות למשקי בית, ותוכניות אכיפה ותאימות רגולטוריות ^[9].
3. סביבה ניסויית של סכסוכי מים דו-צדדיים בין מדינות, שכל סוגיית משא ומתן בה (למשל: כמויות מים או איכותם) מעוצבת כמשחק דילמת האסיר, שאין בו שיתוף מידע בין הצדדים ^[4]. הניסוי בחן את האפשרות לקישור בין הסוגיות העומדות למשא ומתן (issue linkage), ומצא שהקישור מגביר את שיתוף הפעולה ההדדי, ומקטין את הסיכוי לנטישת ההסכם.

במסגרת עבודתי בבנק העולמי הייתי מעורב בתכנון ובהערכה של מספר רפורמות במשקי המים של מדינות שונות, שלא התממשו כמתוכנן, והובילו לאובדן משאבים ולעלות ציבורית ופרטית גבוהות. למשל, הצענו שינוי פרדיגמה במדיניות סבסוד אמצעי ייצור במשק המים של מקסיקו: לאורך זמן מדיניות הסבסוד הובילה לתוצאות בלתי מכוונות ומזיקות, אולם ניסיונות ממשלתיים מתמשכים לתקנה נכשלו עקב התנגדות פוליטית יעילה מצד קהל היעד של המדיניות.

וביתר פירוט: בעקבות הסכם הסחר החופשי של צפון אמריקה (NAFTA) החלה ממשלת מקסיקו לסבסד ב-60% חשמל ששימש להפקת מי תהום להשקיה, כדי לעזור לחקלאיה להתחרות עם חקלאים מארה"ב ומקנדה. במסגרת הממסדית שנוצרה, עלות השאיבה לא הייתה ריאלית, כי היא לא שיקפה את ערך הנדירות של המים שנשאבו. הסבסוד הוביל לניצול לא יעיל של משאבי מי תהום, לחוסר מוטיבציה לאמץ טכנולוגיות השקיה מתקדמות, ולשאיבת יתר ב-101 מתוך 188 האקוות העיקריות במקסיקו ^[5]. לניהול הכושל של משק המים היו השלכות סביבתיות, כלכליות וחברתיות חמורות. נוסף על כך, המדיניות הובילה לכך שחקלאים גדולים (ועשירים), שצרכו יותר חשמל, נהנו מהסובסידיה יותר מאשר חקלאים קטנים. העלות השנתית הישירה לתקציב הממשלה על סובסידיות לחשמל הגיעו לכמיליארד דולר בשנה. ניסיון להתמודד עם ההשלכות השליליות של הסובסידיה הוביל למספר יוזמות פרלמנטריות לביטולה או לצמצומה, שנכשלו בקונגרס. כמו כן, בניסוי שיזם המכון הלאומי לאקולוגיה (INE) הוצע לאלפי חקלאים כסף בתמורה לייעול מערכת ההשקיה שלהם, אך הניסוי נכשל משום שהחקלאים קיבלו את המימון אך לא שינו את מערכות ההשקיה.
כחלופה להתערבויות שלעיל, הצענו להשתמש בשיטות של כלכלה ניסויית, שעלותן פחותה מאלה של מדיניות כופה. לשם כך היינו צריכים לחזות תרחישי תגובה של מערכת מי התהום לשינוי בביקוש למי השקיה, וכן לאמוד מקדמי פונקציית אימוץ טכנולוגיות השקיה על-ידי החקלאים. בעזרת נתונים על כ-100,000 חקלאים שנהנו מהסובסידיה, נאמדה פונקציית אימוץ שבה מחיר המים האמיתי (עם רמות סובסידיה שונות) ומשתני בקרה אחרים (כגון: גודל החווה, סוג הגידולים, טיב הקרקע) מסבירים את רמת אימוץ טכנולוגיות ההשקיה. בהתבסס על הניתוח הסטטיסטי הוצעו מספר רפורמות מדיניות אפשריות לבחינה בניסויים: א. ביטול הסובסידיה; ב. הפחתת הסובסידיה בשיעורים שונים; ג. ניתוק הסובסידיה מתשלומי החשמל, עם פיצוי המשתמשים לאחר 'המשחק' בערך הממוצע של תשלומי הסובסידיה ששולמו בשנים קודמות. השוואת התנהגות הנבדקים בתנאי הסטטוס קוו לכל אחת מהתערבויות המדיניוּת אפשרה לנו לזהות מגמות שונות בכמות המים המבוקשת כתגובה לרמת המים באקווה. כל ההתערבויות הביאו לירידה בממוצע הביקוש למים. שיערנו כי ביטול וניתוק (רפורמות א, ג) ישיגו תוצאה זהה, אך מצאנו כי לביטול הסובסידיה הייתה השפעה חזקה יותר מאשר לניתוק. הפחתת הסובסידיה הביאה להשפעה החלשה ביותר.
שינויים בהסדרים המוסדיים במשק המים נתקלים לרוב בהתנגדות מצד מקבלי ההחלטות והמשתמשים. התוצאות הנגזרות מהניסויים, במעבדה ובשדה, מספקות שיטה יעילה וחסכונית לניתוח השפעות של התערבויות במדיניות עוד לפני יישומן. אנו מבחינים בכמה הבדלים בולטים בגודל השפעת הטיפול בין ניסויי מעבדה לניסויי שטח עבור שני טיפולים ספציפיים: ביטול הסובסידיה והפחתתה. בניסויי מעבדה אנו רואים השפעה גדולה יותר להפחתת הסובסידיה. בניסוי השטח נראה כי שהמצב הפוך. תוצאה זו מוסיפה לדיון שהוצג קודם לכן באשר להבדלים בהתנהגות בין סטודנטים לחקלאים, ומעלה את הצורך בבחינה נוספת של השפעות גורמים בלתי צפויים, שעשויים להסביר את הכמות של מי התהום שנשאבים.
שלוש התערבויות המדיניוּת שנחקרו הביאו לאפקט הרצוי: הפחתה בביקוש למי תהום, ובעקבותיה עלייה בגובה מפלס מי התהום. כצפוי, ביטול הסובסידיה הניב את ההשפעה החזקה ביותר. עם זאת, הביטול אינו תמיד בר-ביצוע מבחינה פוליטית ^{[7, 8]}. צמצום הסובסידיה יוצר השפעה מוגבלת, ויישומו ייתקל, ככל הנראה, באותם קשיים פוליטיים. ניתוק הסובסידיה משפיע במידה דומה, אך מעט קטנה יותר מזו שנצפתה בתנאי הביטול, וגם ללא הקשיים הפוליטיים האפשריים. לכן, הגיוני להציע ניתוק כהתערבות מדיניות חלופית שעשויה להפחית התנגדויות פוליטיות או אף להתגבר עליהן לחלוטין. זהו, כמובן, נושא למחקר עתידי שינסה לשלב את ההשלכות הכלכליות והפוליטיות של התיקון המוצע למדיניות הפקת מי תהום.