מקומו של התסקיר הסביבתי האסטרטגי בניהול המרחב הימי

פיתוח תפיסת התכנון המרחבי הימי המשולב

בסביבה הימית מתקיימים רוב בתי הגידול על פני כדור הארץ ^[4], והיא משמשת מקור מזון חשוב, מקור אספקת חמצן, גורם הממתן את האקלים ועוד. בעשורים האחרונים מאוימת הסביבה הימית מהגידול המהיר במגוון ובהיקף של השימושים של מגזרים שונים. לצד גידול בהיקף השימושים המסורתיים, כמו תעבורה ימית, בילוי בחופים ושיט, גדלה בקצב מהיר פעילות מגזרים כמו תעשיית קידוחי הנפט והגז, חוות לניצול אנרגיות רוח וחקלאות ימית. למרות לחצי הפיתוח הגוברים, המערכות הימיות אינן זוכות להגנה ראויה, ונכון לשנת 2009 זכה רק כ-1% משטח האוקיינוסים והימים להגנה רשמית כלשהי, וזאת לעומת 12% משטח היבשה ^[4].

לחצי הפיתוח הגוברים מחייבים תכנון מרחבי של הפעילויות בים. עם זאת, תכנון הפעילויות בכל מגזר בנפרד, תוך התעלמות מההשפעות ההדדיות והמאגברות שיש לפעילויות, ומהשפעתן הכוללת על הסביבה, עלול דווקא להעצים את הפגיעה בסביבה הימית ובמגוון הביולוגי. מגבלות התכנון המגזרי הובילו לפיתוח תפיסה של תכנון משולב של המרחב הימי (Marine spatial planning, MSP). התפיסה אומצה על-ידי מספר גדול של מדינות, שריכזו את תכנון הפעילויות של מגזרים הנמצאים באחריות רשויות ומשרדי ממשלה שונים תחת סמכות אחת. בחלק מהמדינות מתייחסת סמכות התכנון למימי החופין בלבד, וחלק מהן הרחיבו אותה גם לאזור הכלכלי הבלעדי, המשתרע עד 200 מייל ימי מהחוף, ושלמדינות יש בו זכויות למחקר, לניצול, לשימור ולניהול של משאבים טבעיים ^[3].

בחלק מהמדינות הוקמו רשויות ייעודיות מכוח חוק, ולתוצרי התכנון שהן מבצעות יש מעמד סטטוטורי. אוסטרליה הייתה הראשונה להקים רשות לתכנון ולניהול של שמורת שונית המחסום הגדולה עוד בתחילת שנות ה-70 של המאה ה-20. באנגליה אחראית רשות ניהול הים, שתחת סמכותה ניהול ענף הדיג ושמירת הטבע והמגוון הביולוגי, לתכנון המשולב, המחייב גם את רשויות הרישוי והפיקוח בתחום האנרגיה. בקנדה מוטלת האחריות לתכנון המרחב הימי על שר הדיג והאוקיינוסים, תוך שיתוף פעולה עם רשויות וארגונים רלוונטיים. בגרמניה מעניק חוק התכנון את הסמכות לרשות הפדרלית הימית הכפופה למשרד התחבורה והבינוי. מדינות אחרות, כגון הולנד, בחרו במודל תכנון על-ידי גוף ממשלתי בין-משרדי, לא סטטוטורי.

כלי התכנון המרכזי לפתרון קונפליקטים: תסקיר סביבתי אסטרטגי (SEA – Strategic Environmental Assessment)

תכנון המרחב הימי הוא אתגר מורכב, שכן הוא מחייב התחשבות בבעלי עניין רבים, לעתים בעלי אינטרסים מנוגדים, המתחרים על משאב משותף, שלא ניתן לגידור ^[1]. כך, לדוגמה, אינטרס חברות הקידוח עשוי להתנגש עם אינטרס הדייגים או עם צרכים בטחוניים.

אחד מכלי התכנון המרכזיים, שפותחו לפתרון הקונפליקטים בין השימושים השונים ובעלי העניין הרבים, הוא תסקירים סביבתיים אסטרטגיים (להלן: "תסקירים אסטרטגיים"). התסקירים האסטרטגיים פותחו ככלי לזיהוי ולניטור של השפעות סביבתיות, המשמש את הרשויות המוסמכות, החל בשלב מוקדם ככל האפשר של גיבוש מדיניות בתחום ספציפי (מדיניות אנרגיה, מדיניות תכנון וכדומה). לב התסקיר הוא הגדרת חלופות מדיניות. עבור כל חלופה מתבצעת הערכה של השפעותיה הישירות, העקיפות, המצטברות והמאגברות על תחומים שהוגדרו מראש, כגון המגוון ביולוגי, איכות אוויר או קרקע, באופן המאפשר השוואה בין החלופות בסיום ההליך. בשלב יישום המדיניות, מתבצע, כחלק מתהליך התסקיר האסטרטגי, ניטור של התכניות הנגזרות מהמדיניות, כדי לזהות השפעות שלא נצפו בשלביו המוקדמים ולטפל בהן.

הכלי אומץ בחקיקה של 25 מדינות האיחוד האירופי, מכוח הדירקטיבה האירופית (הנחיה מחייבת למדינות האיחוד) להערכות סביבתיות אסטרטגיות בשנת 2001 ^[2] ומכוח פרוטוקול קייב להערכות אסטרטגיות, שנחתם על-ידי 38 מדינות (בתוקף מיולי 2010), ומשמש כאחד מכלי המדיניות והערכת האסדרה המפותחים ביותר במדינות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכליים (OECD).

יתרונו של התסקיר הסביבתי האסטרטגי

התסקיר האסטרטגי נועד להתגבר על החסרונות המובנים בתסקירי השפעה על הסביבה. תסקירי השפעה נערכים בשלב מאוחר בהליך התכנון, על-ידי יזמים. הם מנתחים השפעות סביבתיות של מיזם פיתוח ספציפי, ומציעים דרכים למתן או למזער השפעות שליליות צפויות שלו. את התסקיר האסטרטגי, לעומת זאת, מבצעת הרשות, כחלק מהליך גיבוש מדיניותה. כך מתאפשרת מראש מניעה של בחירה במדיניות שאינה בת-קיימא. חשיבותו של התסקיר בהיותו פלטפורמה לריכוז ולעיבוד כלל המידע הרלוונטי למדיניות המתגבשת בתחום מסוים, וזאת בתהליך המבוסס על מחקר מדעי, בשקיפות ותוך הקפדה על שיתוף הציבור ובעלי עניין החל בשלביו הראשונים.

מכאן נובע גם יתרונו של התסקיר בקביעת מדיניות לניהול ולתכנון הים, כפלטפורמה המאפשרת זיהוי ושקלול של כלל האינטרסים בים וריכוז מידע מדעי, שחסרונו בסביבה הימית בולט, לצורך קבלת החלטות. הבחינה האסטרטגית ארוכת הטווח מאפשרת עיצוב מדיניות בת-קיימא, שהחלטות קונקרטיות ביחס לתחומים ולאינטרסים השונים ייגזרו ממנה.

הניסיון העולמי בביצע תסקירים אסטרטגיים

אנגליה, לדוגמה, אימצה את הדירקטיבה האירופית לתסקירים סביבתיים אסטרטגיים ^[2] בתקנות. מכוח התקנות בוצעו שמונה תסקירים סביבתיים אסטרטגיים, שעסקו באזורים ימיים שונים ובהיבטי מדיניות שונים, כחלק מתהליך הכנת מסמך מדיניות בתחום הפקת אנרגיה ממקורות ימיים והקצאת רישיונות להפקתה ^[7]. מטרות-העל של מסמך המדיניות היו מיתון שינוי האקלים על-ידי צמצום פליטות דו-תחמוצת הפחמן, הבטחת מקורות אנרגיה מתחדשת וקידום הביטחון בתחום האנרגיה.

בשנת 2010, כשזוהה צורך להרחיב ולעדכן תסקיר אסטרטגי קודם, החל ביצוע תסקיר נוסף. במסגרתו הוגדרו שלוש חלופות: הימנעות מפתיחת אזורי רישוי חדשים; המשך תכנית הרישוי הקיימת המאפשרת הפקת רישיונות; פתיחת אזורי רישום חדשים, תוך הגבלת אזורי הרישיונות והגבלת לוחות הזמנים להפקת רישיונות – החלופה שנבחרה בסופו של דבר.

התסקיר בחן לעומק את השפעות החלופות השונות על תחומים כמו: המגוון הביולוגי ובתי גידול; תעשיית הדיג; בריאות הציבור; תשתיות ומחצבים; שינוי האקלים; השפעות בין-לאומיות. במסגרת התסקיר נערך, למשל, מיפוי של רגישותם הכוללת והעונתית של עופות ים לזיהום פני השטח, במטרה ליצור מדד לרגישותם לפיתוח חוות של טורבינות רוח. ההמלצות היו, בין השאר, לא להקצות רישיונות באזורים רגישים; לתאם בין פעילויות בעת מתן ההיתרים לתעשיות שהן מקור רעש; להרחיק טורבינות רוח מהחוף כדי להקטין את השפעותיהן על עופות מים.

הניסיון העולמי המצטבר הוביל להמלצות לשיפור ולשכלול מנגנון ביצוע התסקירים האסטרטגיים. קיימות הצעות לשנות את מבנהו, המתבסס על המבנה המקובל בתסקירי השפעה על הסביבה, ושעל פי הביקורת, אינו מתמודד כראוי עם מורכבות הנושא ^[6]. מוצע לבחון באמצעות מדדים כלכליים את השפעת חלופות המדיניות על אספקת שירותי המערכת האקולוגית (במקום בחינת ההשפעה על מדדים סביבתיים, כמו נזק לבתי גידול או פגיעה באוכלוסיות עופות ים). לבחון את השפעת החלופות על שירותי אספקת מזון, כמו לדוגמה, אזורי רבייה של צדפות מאכל או אזורי דיג, על שירותי בקרת אקלים, על שירותי תיירות ועוד, וזאת על-ידי כימות כספי או איכותי של ערכם.

הזדמנות לתכנון המרחב הימי בישראל בעזרת תסקירים סביבתיים אסטרטגיים

השיח על תכנון המרחב הימי בישראל בכלל ועל השימוש בתסקירים סביבתיים אסטרטגיים בפרט נמצא עדיין בחיתוליו. עם זאת, נדמה כי מנגנוני קבלת ההחלטות בישראל בשלים יותר מתמיד לקידום ולעריכה של הערכות אסטרטגיות טרם קבלת החלטות.

אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה מקדם בשנה האחרונה רפורמה בקבלת החלטות ממשלתיות, לצורך הטמעת הליכי הערכת השפעת האסדרה (RIA – Regulatory Impact Assesment). לשיטתו, הליכים אלה יובילו לייעול האסדרה הממשלתית ולשיפורה. הליכי ההערכה של השפעת האסדרה מבוססים על קבלת החלטות שמבוססת על מידע ומחקר, שיתוף בעלי עניין, בחינת חלופות ושקיפות. לפיכך, רפורמה זו יכולה לשמש בסיס לעריכת תסקירים אסטרטגיים, בעיקר לאור העובדה שאחד מכלי ההערכה העיקריים ב-OECD להערכת האסדרה הוא התסקיר האסטרטגי ^[5].

הליכי ההערכה של השפעת האסדרה (ה-RIA) שמקדם האגף, פורטים את הליך קבלת ההחלטות לתשעה שלבים: (א) אִפיון המצב הקיים; (ב) תכנון תהליך הלמידה ואיסוף המידע; (ג) תכנון היוועצות עם בעלי עניין ומומחים; (ד) הגדרת מטרות ויעדי המדיניות; (ה) גיבוש חלופות; (ו) ניתוח החלופות; (ז) השוואה בין החלופות; (ח) קביעת התהליכים לבחינה עתידית של האסדרה; (ט) המלצות.

בו-בזמן הכיר משרד הפנים בחשיבותו של תכנון המרחב הימי, והתחיל בשנת 2012 מיזם העוסק ב"מדיניות המרחב הימי של ישראל", שמטרתו להתוות עקרונות מדיניות להסדרת השימושים בים התיכון ולניהולם, תוך קידום כלים לניהול אינטגרטיבי של הים. למיטב ידיעתנו, צוות המיזם מתעניין באפשרות לביצוע הערכה סביבתית אסטרטגית ובוחן אותה (עוד על המיזם בגיליון זה).

הצהרת כוונות על ביצוע תסקיר אסטרטגי יצאה גם ממשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (עוד על הנושא בגיליון זה), שלו תפקיד משמעותי בהסדרת המרחב הימי ובניהולו. התסקיר אמור להיות חלק מגיבוש מדיניות לגבי הקצאות עתידיות של שטחים חדשים לחיפושי נפט וגז ולהתבסס על תכנית ניטור רקע לאומית שמבצע המכון לחקר ימים ואגמים.

השילוב של תהליך ההערכה של השפעת האסדרה, עם לחצי הפיתוח בעקבות גילוי מאגרי הגז שמגבירים את הסכנות הסביבתיות, ועם יוזמות התכנון האסטרטגיות של משרד הפנים ומשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים לתכנון ולניהול של מרחב הים התיכון לחופי ישראל, מספק הזדמנות ייחודית לנצל את הניסיון העולמי שהצטבר, ולבצע לראשונה בישראל תסקירים אסטרטגיים הן כחלק מגיבוש מדיניות התכנון הן במסגרת גיבוש מדיניות הקצאת זכויות נפט.