המלצה לאימוץ מס פחמן בישראל – כלי חיוני להפחתת פליטות ולהתמודדות עם משבר האקלים

המאמר מבוסס על נייר עמדה של ועדת ההיגוי של האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים להתמודדות עם משבר האקלים ^[1], שהוכן בעזרתם של פרופ' נתן זוסמן ופרופ' יורם מרגליות. חברי הוועדה: פרופ' דן יקיר (יו"ר), פרופ' צבי בן-אברהם, פרופ' נעמה גורן-ענבר, פרופ' יוסף ג'בארין, פרופ' נדב דוידוביץ', פרופ' יואב יאיר, פרופ' יוסי לויה, פרופ' שלומית פז, פרופ' טליה פישר, פרופ' דניאל רוזנפלד ופרופ' איתן ששינסקי.

כתובת דוא"ל להתקשרות: [email protected]

מבוא – מהו מס פחמן?

מס פחמן הוא דוגמה למס המכונה מס פיגוביאני, כלומר מס שנועד לגרום לפרט להפנים את השפעות התנהגותו על החברה בכללותה ובכך לשנות את התנהגותו, ואין מטרתו להגדיל את הכנסות המדינה. לעיתים ההשפעה החיצונית חיובית, כמו במקרה של פיתוח פטנטים, ואז רצוי לעודד את ההתנהגות (למשל על-ידי עידוד מו"פ), ולעיתים היא שלילית, כמו במקרה של זיהום, ואז רצוי לדכא אותה.

פחמן דו-חמצני הוא גז החממה המרכזי. ניתן להשוות אליו גזים אחרים, מבחינת ההשפעה שלהם על שינוי האקלים, ונהוג לבטא השוואה זו במונחים של 'שווה ערך פחמן דו-חמצני'. בביטוי "מס פחמן" הכוונה היא להטלת מס על גזי חממה שנפלטים בעת שימוש בדלקי מחצבים. המס מוטל בשיעור המשקף את הפגיעה השולית (במובן הכלכלי של המונח) באקלים של הפעילות פולטת גזי החממה. מקובל להניח שיש להטיל אותו במקור.

מיסוי פחמן בישראל

הטלת מס על פליטת גזי חממה נתפסת בעיני כלכלנים בארץ ובעולם ככלי המדיניות הראוי ביותר להפחתת השימוש בדלקי מחצבים. כ-3,600 כלכלנים אמריקאים, לרבות 28 חתני פרס נובל, חתמו על הצהרה שמס פחמן הוא הדרך הראויה ביותר, במונחי עלות–תועלת, להפחית פליטת פחמן, וכי יש להעלות את שיעור המס – ובכך את מחיר פליטת הפחמן – בהדרגה מדי שנה עד לאיפוס מלא של פליטות הפחמן ^[2]. נוסף על כך, כל הגופים הכלכליים הבין-לאומיים (כגון קרן המטבע, הבנק העולמי וה-OECD) המליצו על אימוץ מס פחמן שכבר מיושם ב-27 מדינות ^[3].

במסגרת עבודת ההכנה לקראת ההמלצה לממשלה להחיל מס פחמן בישראל נעשה ניתוח של השפעת המס על הפחתת הפליטות והערכת פגיעתו בצמיחה הכלכלית (במונחי תוצר לנפש) של ישראל ^[4]. במודל זה, שיכול לשמש דוגמה יעילה, מס הפחמן עולה בהדרגה עד למחיר של 67 דולר לשווה ערך טונה פחמן דו-חמצני ב-2050, והפחתת פליטות הפחמן המושגת היא יותר מ-60%. הניתוח נעשה במסגרת מודל שיווי משקל כללי דינמי של מגזר האנרגיה המותאם לנתונים של המשק הישראלי. המחיר נמוך במידה רבה מהממוצע של הערכות כלכלנים – 224 דולר (חציון – 100 דולר) – כפי שנמצא לאחרונה בסקר ^[5]. אם מס הפחמן בישראל יגיע ל-200 דולר ב-2050, יהיה אפשר להפחית את פליטת הפחמן ב-92%. ההפחתה בפליטות תושג באמצעות שילוב של התייעלות אנרגטית חזויה, שלפיה יחידות האנרגיה לייצור יחידת תוצר יפחתו ב-53% בשנת 2050, והסטת התשומות מדלקי מחצבים לאנרגיות ממקורות מתחדשים, שחזויות להגיע ל-85% מסך צריכת האנרגיה ב-2050. לא צפויה השפעה שלילית על הצמיחה הכלכלית, שכן השפעת המס במודל על התוצר זניחה, והמודל אינו מביא בחשבון תועלת משקית הנובעת מהתרומה לבריאות, מהפחתת עומסים בכבישים, משימוש יעיל יותר במרחב העירוני ומתרומת החדשנות האנרגטית לפריון הכולל במשק.

ההיגיון במס פחמן

כאמור, מס פחמן נועד לגרום לפרט להפנים את השפעות התנהגותו על החברה בכללותה ובכך לשנות את התנהגותו. לדוגמה, נסתכל על פרט שהחשמל בביתו מקורו בדלק מחצבים, והוא בוחר להאיר את ביתו בעשרות נורות להט זולות. בבחירה זו הוא שוקל את התועלת ואת העלות לו עצמו, אך הוא אינו מפנים את העלות החברתית של צריכת האנרגיה, שבמקרה שלנו גורמת לשינוי האקלים בשל פליטת גזי החממה במהלך ייצור חשמל מדלק מחצבים. אם יוטל מס על רכישת נורות להט, השווה לעלות שהפעלתן מחצינה על החברה, הפרט בדוגמה שלנו ישקלל מחדש עלות מול תועלת, כאשר הפעם, בלי להיות מודע לכך, הוא יביא בחשבון גם את העלות החברתית של פעולתו. המס יגרום לו להאיר את ביתו בנורות לד (LED) יעילות אם התועלת האישית עבורו תהיה גדולה מהעלות השולית הכוללת (שלו ושל כולם), ובמקרה זה החיסכון בעלות החשמל יפצה על העלות הגבוהה יותר של הנורות. הדבר ייתן גם תמריץ ליצרנים לפתח את הטכנולוגיות שיאפשרו זאת, בעיקר במצב שקיים בו שוק תחרותי למוצר או לשירות, באופן שיפחית את פליטת הפחמן ואת החיוב במס. כך גם בדוגמאות אחרות, כגון ייצור בשר הכרוך בצריכת אנרגיה גבוהה – מס פחמן על ייצור בשר יביא ליתר הכרה בעלות זו ולהורדת מרכיב הבשר בדיאטה, או נסועה ברכב – שתפחת כאשר מחיר העלות הסביבתית שלה יהיה שקול לתועלת הצפויה מהנסיעה.

צדק חלוקתי

מס הפחמן, ככל מס צריכה, הוא מס רגרסיבי, כלומר פגיעתו בקבוצות האוכלוסייה מעוטות ההכנסה גדולה מזו שבבעלי ההכנסות הגבוהות. על כן יש לקזז (לנטרל) את ההשפעה הרגרסיבית של מס הפחמן באמצעות כלי המדיניות השונים העומדים לרשות המדינה. הבחירה בכלי המדיניות שבאמצעותו ראוי לקזז את הרגרסיביות של מס הפחמן תיעשה על פי שיקולי עלות–תועלת. יש לעשות זאת בכלי המדיניות היעיל ביותר. ייתכן שיהא צורך במתן מענקים בכסף או בשווה-כסף לבעלי הכנסות נמוכות. ייתכן שיהא צורך במתן מענק אוניברסלי, כלומר בסכום כסף קבוע, לכולם. מענק כזה יקדם פרוגרסיביות, שכן סכום קבוע בשקלים שווה יותר למי שהכנסתו נמוכה. מכל מקום, יש להיזהר מהחזר שיוסט לצריכת אנרגיה.

שמירה על תחרותיות המשק הישראלי

סוגיה נוספת שיש להידרש אליה היא הפגיעה, בטווח הקצר, במגזר התעשייה במשק הישראלי. אף שמרכיב האנרגיה בעלויות המגזר התעשייתי בישראל נמוך בהשוואה בין-לאומית, יש כמה תעשיות שמרכיב זה גבוה בהן יותר, כגון פלסטיק ומלט. נוסף על כך, יש מספר קטן של תהליכי ייצור שלא ניתן להשתמש בהם בחשמל. מענה ראשון לסוגיה זו הוא החלת מתווה של עלייה איטית בשיעורי המס. ייתכן שבתקופת מעבר על המדינה לסבסד התייעלות אנרגטית בתעשייה. לבסוף, עבור אותם מפעלים מעטים שלא ניתן להם מענה במסגרות הללו, יש להציע פתרונות פרטניים ולא לעכב בעטיים את החקיקה.

מדינות שמטילות, או יטילו, מס פחמן, כגון מדינות האיחוד האירופי וארה"ב, מגינות על התעשיות שלהן מפני יבוא של מוצרים ממדינות שמס כזה אינו מונהג בהן. ההגנה מוצאת את ביטויה בדמות "מכס פחמן", שהוא מס בשיעור מס הפחמן שמוטל במדינה המייבאת, במטרה להגן על התעשייה המקומית שלה מפני תחרות לא הוגנת עם יצרנים זרים שאינם נושאים במס שהתעשייה המקומית נושאת בו. המס נועד לרווחת העולם כולו, לרבות תושבי המדינות שאינן מטילות את המס על הייצור בתחומן.

אם יוטל מס פחמן בישראל, יהא עליה להנהיג מכס פחמן כמתואר לעיל כדי להגן על התעשייה הישראלית בעת יבוא מוצרים ממדינות שלא מוטל בהן מס פחמן בשיעור שווה לזה שיוטל בישראל או בשיעור גבוה ממנו. אי-הטלת מס פחמן בישראל עשויה להביא לגביית מס שכזה על-ידי המדינות שישראל מייצאת אליהן, ללא התועלת המקומית שמס כזה יכול להביא לישראל.

היתכנות פוליטית

מס פחמן, כמו כל מס פיגוביאני, ישיג את מטרתו גם אם כספי המס יוחזרו במלואם לתושבים, ובלבד שההחזר לא ייעשה באופן התלוי בסכום המס ששילם הפרט, אלא, למשל, יוחזר בסכום זהה לכל תושב בישראל, כיוון שממילא הפרט ירצה להקטין את חבותו במס פחמן ויפנים את העלות החברתית של התנהגותו שפולטת פחמן.

יש לזכור שעקרונית, אין היגיון כלכלי בהחזר כזה, שכן המדינה ממילא גובה מיסים (למשל מס הכנסה ומע"מ) מהתושבים, ולכן היא יכולה לשמור על מסגרת תקציב המדינה באמצעות הפחתת מיסים בדיוק בסכום שהיא גובה באמצעות מס הפחמן. להפחתת מיסים יש יתרונות כלכליים שלא זה המקום לפרטם, אולם מטעמים של היתכנות פוליטית של מעשה החקיקה, כדאי לכלול שיקולים כגון אלה:

1. ייתכן שראוי דווקא להחזיר את המס לתושבים באופן שהאזרח יוכל לזהות זאת. הדבר יבליט את הנראות של היות מס הפחמן ניטרלי מבחינה מיסויית. אין אדם שאוהב שמטילים עליו מיסים, ואם יוחזרו למשלמי המס (במאוחד) ההכנסות מהמס, הדבר עשוי להקל את התנגדותם האינטואיטיבית לו.
2. ייתכן שניתן אף לשלב את שיקולי הצדק החלוקתי עם ההיתכנות הפוליטית ולבצע את החזר הכנסות המדינה ממס הפחמן באמצעות הפחתת שיעור המע"מ. המע"מ הוא מס צריכה, וכידוע השפעתו מעט רגרסיבית, שכן הוא אינו מוטל על מרכיב החיסכון. לפי הדמיות שנערכו לאחרונה ^{[3, 4]}, היקף ההכנסות ממס הפחמן ב-2030 יהיה שקול לשתי נקודות אחוז של המע"מ.
3. בהנחה שמשיקולי עלות–תועלת נמצא שראוי שהמדינה תסבסד התייעלות אנרגטית, אולי ניתן לבצע את הסבסוד באופן שייראה לציבור כאילו הוא נעשה דווקא מתוך הכנסות המדינה ממס הפחמן. סבסוד התייעלות אנרגטית יכול לכלול סבסוד מחירי דודי שמש ופאנלים סולריים, או מתן שוברים להחלפת מוצרים צורכי אנרגיה למוצרים יעילים יותר (כולל מענק לגריטת כלי רכב). לחלופין, ניתן לתת שוברים לשדרוג ירוק של מבנים (איטום) וכו'.
4. כדאי להתייחס לנושא יוקר המחיה. מס על פחמן ייקר את המוצרים, ועל כן יעלה את יוקר המחיה. הדגשת העובדה שההכנסות מהמס מוחזרות לציבור, וביצוע ההחזר באופן שנראותו הציבורית בולטת, יקלו את היתכנות החקיקה.

התייחסות להצעת החוק הממשלתית למיסוי פחמן

הצעת החוק הממשלתית מסמיכה את שר האוצר לתקן את צו הבלו על דלק (הטלת בלו), התשס"ד–2004, ואת צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין, התשע"ז–2017, כך שיביאו להפנמה מדורגת של העלויות החיצוניות הסביבתיות של פליטות פחמן ומזהמים מקומיים.

אנו מברכים על הכוונה להטיל מס פחמן. עם זאת, יש לנו מספר הסתייגויות:

1. חסרה בהצעת החוק הממשלתית התייחסות לצורך לגרום לחברת החשמל להפחית את פליטות גזי החממה בתהליך ייצור החשמל;
2. חובה להטיל מס פחמן על יבוא מוצרים לישראל, אם לא הוטל עליהם מס דומה בחו"ל, וזאת כדי למנוע פגיעה ביצרנים מקומיים שיימצאו בנחיתות תחרותית, אם לא יוטל;
3. יש לוודא שמס הפחמן הישראלי תואם את הסטנדרט המקובל בעולם, כדי להבטיח שיצואנים יזכו להכרה בחו"ל במס הפחמן שיוטל בישראל, כך שלא יוטל עליהם כפל מס פחמן, בארץ ובחו"ל;
4. חסרה בהצעת החוק הממשלתית התייחסות לאפשרות להחזיר למשקי הבית את המס הנגבה (לא בהתאם לפליטות של כל משק בית, אלא באופן שווה או באופן שמביא בחשבון את מספר הנפשות במשק בית או את ההכנסה לנפש). כדאי לעשות זאת כדי להגדיל את התמיכה הציבורית במס וכדי לצמצם את הגדלת הפערים הכלכליים בין משקי הבית שייגרמו בגלל הרגרסיביות המס, בהיותו מס צריכה.