בניין שיכונים בירוחם | צילום: דורית גרפונקל
משבר האקלים המתעצם והעלייה בעוני האנרגטי מעוררים שאלות חדשות על יחסי הגומלין שבין סביבה, חברה ועוני. עניינו של המאמר בבדיקת התועלת שביוזמה המדגימה את היחסים האלה באמצעות התקנת מערכות סולאריות בגגות של מבנים שרוב הדירות בהם מצויות בבעלות המדינה ומשמשות לדיור הציבורי. מקור היוזמה בתיקון לחוק המקרקעין תשכ"ט–1969 המבקש לעודד יצירת אנרגיה ממקורות מתחדשים בבתים משותפים.
שיטת המחקר מבוססת על קבוצות מיקוד עם דיירים מרחבי הארץ ועל ראיונות עומק עם בעלי עניין מתחומי החברה והרווחה והסביבה והאנרגיה, לרבות ממשרדי ממשלה, מהרשויות המקומיות, מהמגזר השלישי ומתעשיית האנרגיה.
הממצאים מעלים כי תועלת חברתית מרכזית תוכל לצמוח מהפניית הכנסות היוזמה לשימוש הדיירים, ויתרה מכך, מקביעת מנגנון סדור, שיטתי וארוך-טווח שכחלק ממנו הדיירים יהיו שותפים ליוזמה, ובפרט בהחלטות על אודות ניצול הכנסותיה. עם זאת, במתווה שהציעה המדינה למימוש היוזמה – באמצעות העברת האחריות להתקנת המערכות הסולאריות ולתפעולן לידי חברות אנרגיה בתמורה לדמי שימוש חודשיים – ספק עד כמה ניתן לממש את התועלת הפוטנציאלית.
בחינת הממצאים מבעד למגמה הרחבה של מסחור הדיור, כלומר התייחסות לבית כאל נכס נדל"ני שניתן למנפו, מעלה שאלות בקשר להיותה של היוזמה צעד נוסף בהפרטת הדיור הציבורי ומסחורו. היוזמה מדגימה תרגום של מדיניות סביבתית לכלי ליצירת רווח מנכסי הדיור הציבורי באמצעים שוקיים, שביסודם (כמעט) אינם מתחשבים בסיכונים לדיירים שאינם צד ל"עסקה", ועיוורים להזדמנויות הטמונות ביוזמה – בראש ובראשונה לדיירים, אבל גם לחברה, לסביבה ולמשק, מעבר לבניין הבודד.
כך, ההיגיון הכלכלי שבבסיס היוזמה מעצב את אופייה כתלות בשאלות כלכליות, ומטשטש את ההקשר הרחב של אחריות המדינה (באמצעות החברות המשכנות) להתמודדות עם עוני ולתחזוקת המבנים שרוב הדירות בהם משתייכות לדיור הציבורי; את הקשר בין הגגות לבין חיי הדיירים בבניין. היגיון כלכלי זה דוחק ומגביל באופן מובנה את ההזדמנות החברתית הטמונה ביוזמה, וממקם את הטיפול בעוני אנרגטי כעניין של רווח ולא של אחריות ציבורית.
על קצה המזלג
הלכה למעשה
נגה אדלר שטרן, מנהלת תחום פיתוח אורבני קהילתי, השירות לעבודה הקהילתית, משרד הרווחה:
דיירי הדיור הציבורי הם מהאוכלוסיות הפגיעות ביותר בישראל, גם מחמת מצבם הכלכלי-חברתי וגם מחמת תנאי הדיור הקשים שלהם, שנוצרו עקב הזנחה רבת שנים של הדירות ושל הבניינים ומסיבות נוספות.
מיזם המבקש לנצל את אנרגיית השמש להפקת חשמל על גגות בניינים שמתגוררים בהם דיירי דיור ציבורי, עשוי להביא לשיפור סביבת החיים המיידית – אם התקציב שייווצר בזכות הפקת החשמל יוזרם (תרתי משמע) לרווחת הדיירים, לתחזוקה של השטחים המשותפים ולדאגה לחשמל יציב בחדרי המדרגות. עם זאת, כדי ליצור את התנאים המיטביים לתרחיש זה בהיבט החברתי-קהילתי יש לזכור שדיור ציבורי אינו רק נכס נדל"ן. הוא בית. הוא מימוש הזכות לדיור של עשרות אלפי משקי בית ומאות אלפי אזרחים שידם אינם משגת קורת גג. לפיכך, כל מיזם המבקש לחולל שינויים בסביבת חייהם מחייב שקיפות ובניית שיתוף ושותפות עם הדיירים עצמם – להביא בפניהם את המידע על מתקני אנרגיה על גג מבנה המגורים, להפחית חששות, לשמוע את דעתם ורצונותיהם בקשר לניהול התהליך ולמימוש התקציבים שיתקבלו בזכות ייצור החשמל, ולהטמיע אותם בתהליכי קבלת ההחלטות, התכנון והביצוע, באופן ששם את רווחתם ואת טובתם לפני הפוטנציאל הכלכלי.
במילים אחרות – "שום דבר עלינו בלעדינו".*
* Nothing about us, without us – מוטיב מרכזי זה במדיניות ציבורית, משמעו שלא ראוי שקבלת החלטות מדיניות תיעשה ללא השתתפות פעילה וישירה של אלה המושפעים מאותה מדיניות.
מבוא: מה בין דיור ציבורי, תיקון לחוק המקרקעין, עוני אנרגטי ופאנלים סולאריים
עניינו של מאמר זה ביוזמת משרד הבינוי והשיכון משנת 2021 להתקנת מערכות סולאריות לייצור אנרגיה ממקורות מתחדשים על גגות מבנים שרוב הדירות בהם הן של הדיור הציבורי. על פניו, היוזמה טומנת בחובה הזדמנות חברתית ליצירת הכנסות חדשות, לסיוע לדיירים המתמודדים עם עוני ולקידום צדק חלוקתי [3, 14, 22, 23, 28, 29, 30]. היוזמה יכולה לקדם גם תועלת סביבתית של הגדלת ייצור אנרגיה ממקורות מתחדשים במרחב הבנוי וקידום העמידה ביעדי האנרגיה הלאומיים [2, 10, 12, 14].
מקורה של היוזמה בתיקון לחוק המקרקעין התשכ"ט–1969 (להלן: "חוק המקרקעין") [7], גם הוא משנת 2021, שנועד לעודד התקנת מערכות סולאריות במרחב הבנוי, ובעיקר על גגות וחזיתות של מבני מגורים [10]. המדינה זיהתה שחסם מרכזי להתקנת מערכות סולאריות במרחב הבנוי קשור למבנה הבעלות של בניינים משותפים, שלפיו שימוש ברכוש המשותף, כגון התקנת מערכות סולאריות על גגות המבנים, מחייב את הסכמת כל בעלי הדירות. במסגרת התיקון צומצם אחוז ההסכמה הנדרש להתקנת מערכות סולאריות בבתים משותפים מ-100% ל-66% בלבד מבעלי הדירות [7].
לאחר התיקון איתר משרד הבינוי והשיכון כ-1,000 מבנים, שמצויים בעיקר בפריפריה, שלפחות 66% מהדירות בכל אחד מהם נמצאות בבעלות המדינה ומשמשות לדיור ציבורי. במבנים האלה המדינה יכולה לקדם התקנת מערכת סולארית ללא צורך בהסכמת בעלי הדירות האחרים. מבחינה משפטית, מאחר שדיירי הדיור הציבורי הם שוכרי דירות ואינם הבעלים, גם הסכמתם אינה נדרשת. לקראת קידום היוזמה ביקשו במשרד הבינוי והשיכון לבחון אם תהיה בה תועלת חברתית. שאלה זו מצויה במרכז המחקר.
עוני אנרגטי
בשנים האחרונות, גוברת ההכרה בקשר שבין משבר האקלים למשבר הדיור והעלייה ביוקר המחיה [11], ובכך שמשבר האקלים אינו מהווה רק סכנה סביבתית אלא גם סכנה חברתית ונפשית שתפגע יותר באוכלוסיות החיות בעוני [31, 32]. קשר זה בא לידי ביטוי בעלייה בעוני האנרגטי [3, 15, 16, 22].
למושג עוני אנרגטי פנים שונות, והגדרתו אינה אחידה [3, 11, 22, 32]. בעוד שעוני אנרגטי יכול לבוא לידי ביטוי בהיעדר חיבור לחשמל או אספקה יציבה [11, 31], בהקשר העירוני הישראלי מדובר בעיקר בחוסר היכולת לעמוד בתשלומי החשמל [1, 11, 14]. משרד הרווחה מתייחס לשלושה היבטים בעוני אנרגטי: א. קושי כלכלי לשלם על צריכת האנרגיה למילוי צרכיו הבסיסיים של משק הבית; ב. גישה מוגבלת או לא שוויונית למקורות אנרגיה משתלמים, בטיחותיים או יעילים אנרגטית; ג. מגורים בבתים ביעילות אנרגטית נמוכה [3]. סקוטלנד, וויילס, צפון אירלנד ומדינות נוספות מגדירות עוני אנרגטי כאשר ההוצאה הנורמטיבית של משק בית על חשמל עולה על 10% מהכנסותיו [13, 27]. בישראל טרם אומצה הגדרה רשמית לעוני אנרגטי [1, 11].
כבר כיום העוני האנרגטי הוא מאפיין מרכזי של החיים בעוני [1, 3], שכן לחובות לחברת חשמל ולמחסור בחשמל השפעה על מימוש זכויות אדם בסיסיות, לרבות גישה למזון טרי, קירור תרופות, חיבור למכשור רפואי, תאורה וטמפרטורה תוך-ביתית נאותות וחיבור לשירותים דיגיטליים [18, 19, 28]. ככל שמזג האוויר יקצין, והצורך בחשמל לחימום או לקירור הבית יעלה, הוצאות החשמל יגדלו, וממדי העוני האנרגטי יתרחבו [3, 31, 33].
מרכז המחקר והמידע של הכנסת מצא כי בשנת 2021 הוציאו 13% ממשקי הבית בישראל, כ-368 אלף משקי בית, יותר מ-10% מהכנסתם על אנרגיה לבית (חשמל, גז, הסקה) [14]. 42% מהם, כ-156 אלף משקי בית, מצויים בעשירון התחתון, ומהווים יותר ממחצית (55%) משקי הבית בעשירון זה [14]. בישראל לא נאספו נתונים ספציפיים על אודות עוני אנרגטי בקרב דיירי הדיור הציבורי, אך אוכלוסייה זו, שאינה מסוגלת לרכוש או לשכור דיור בשוק הפרטי, היא מטבע הדברים בין האוכלוסיות הפגיעות ביותר בכל מקרה של עלייה בהוצאות החשמל.
הניסיון הקיים בהתמודדות עם עוני אנרגטי בדיור הציבורי
בישראל, בדומה למדיניות רבות נוספות, המודעות לעוני אנרגטי החלה לעלות בעיקר כחלק מהמאמצים וההתחייבויות הבין-לאומיות להתמודדות עם משבר האקלים. במסגרת סיוע לאוכלוסיות נזקקות ניתנות בישראל, בין היתר, הנחות בחשמל והקלות מניתוקי חשמל במקרה של חובות, ובעבר בוצעו תוכניות להחלפת מכשירי חשמל ביתיים במכשירים יעילים אנרגטית [3, 14].
בד בבד עם סיוע פרטני למשקי בית, קודמו בשנים האחרונות גם יוזמות המתייחסות לבתים משותפים. המדינה כבר זיהתה בעבר את ההזדמנות שבהפקת אנרגיה מהשמש לטובת שיפור סביבות החיים בשכונות ובמבנים בדירוג חברתי-כלכלי נמוך, שרבים מהם היו בעברם מבני דיור ציבורי. למשל, בירוחם ובשדרות הותקנו פאנלים קומתיים קטנים לאספקת תאורה בחדרי המדרגות. בשדרות נערך פיילוט של אקלום מבנה ושדרוגו האנרגטי.
לפני התיקון לחוק המקרקעין קידמו משרד הבינוי והשיכון והמשרד להגנת הסביבה את תוכנית "השכונה הטובה" הדומה ליוזמה הנדונה במאמר זה, אך במימון קק"ל [5]. תוכנית זו נועדה לקדם התקנת מערכות סולאריות על גגות מבני מגורים בפריפריה ליצירת הכנסות לשיפוץ ולשדרוג של המבנים ולטיפול בשטחים הפרטיים הפתוחים שסביבם (השפ"פים). התוכנית התייחסה גם ליצירת התארגנות ומנהיגות מקומיות וליצירת תרבות דיור חדשה שתבטיח את תחזוקת המבנים וסביבותיהם לאורך זמן. התוכנית לא יצאה אל הפועל כפי שתוכננה, מפאת קושי בהשגת 100% הסכמות למימושה.
שאלת ההסכמות לטיפול ברכוש המשותף במבנים שיש בהם דיור ציבורי היא במידה רבה ייחודית לישראל. במדינות רבות הדיור הציבורי מרוכז במבנים בבעלות אחת, של חברות דיור ציבורי. הן אמונות על אספקת תאורה, חימום וחשמל בשטחים המשותפים ולעיתים גם בדירות הדיירים. לפיכך, תשלום הוצאות החשמל, וכתלות בו גם התמריץ לחיסכון, הוא בראש ובראשונה של החברות, עוד לפני הדיירים. בהתאם לכך, התפתחו במדינות שונות תוכניות המתייחסות לייצור עצמאי של אנרגיה ממקורות מתחדשים על-ידי חברות הדיור הציבורי לכלל המבנים שבבעלותן, וזאת בניגוד ליוזמה המוצעת בארץ, המתייחסת לכל בניין בנפרד.
עם זאת, כמו בישראל, גם בהסתכלות בין-לאומית תוכניות רבות מכוונות לייעול השימוש באנרגיה ולשינוי הרגלי הצריכה של הדיירים [19, 24, 25, 28],למשל באמצעות התקנת מונים חכמים, ופחות ליצירת אנרגיה. לפיכך, ניתן דגש להתקנת דודי שמש לחימום מים סולארי, כפי שקיים בישראל שנים ארוכות [33]. נוסף על כך, פותחו תמריצים כלכליים וסובסידיות לחיסכון, ונערכים מאמצי הסברה [26, 28]. סקירת ספרות הבוחנת את הגורמים להצלחה של תוכניות לייעול השימוש באנרגיה מצאה כי התמריץ המרכזי הוא החיסכון הכלכלי [28]. אך התמריץ הכלכלי לבדו אינו מספק, ויש הכרח ביצירת יחסי אמון ארוכי-טווח בין הדיירים וכלל הגורמים המעורבים [25], לרבות תיאום עם הגורמים המתקינים וספקי האנרגיה והיערכות בשלב התכנון להגברת השקיפות ולמניעת קונפליקטים [21, 28]. מנגנוני הסברה שיטתיים וידועים לאורך זמן, המבטיחים שקיפות, הנגשת מידע נרחב, מענה והתייחסות לחששות הדיירים ופתרון בעיות עם היווצרותן, נמצאו הכרחיים ליצירת אמון בתוכניות, לרתימת הדיירים ולהבטחת שיתוף פעולה [20, 28].
שיטות
המחקר מבוסס על חקירה איכותנית שנערכה בסוף 2021 ובתחילת 2022 וכללה:
- קבוצות מיקוד של דיירי הדיור הציבורי ופעילים חברתיים – שתיים בירוחם ושתיים בזום, בהשתתפות דיירים מחיפה ומסביבתה ודיירים ופעילים מירושלים ומסביבתה. קבוצות המיקוד נערכו כדיון פתוח על אודות היוזמה המוצעת.
- ראיונות עומק מובנים למחצה עם בעלי עניין וקובעי מדיניות מתחומי החברה והרווחה, האנרגיה והסביבה. בארבעה מעגלים: (1) הממשלה, לרבות נציגי משרדי האוצר, הגנת הסביבה, האנרגיה וכן רשות החשמל. במשרד הבינוי והשיכון נערכו שיחות עם נציגי אגף תכנון אסטרטגי ומדיניות ואגף מרקם ותיק (בעבר – שיקום שכונות); (2) השלטון המקומי לרבות עובדי רשויות, שיקום שכונות ועובדים סוציאליים קהילתיים בירוחם, בשדרות, בבני ברק ובערד, ומנהל סניף עמידר בירוחם; (3) החברה האזרחית – פעילי סביבה, חברה, זכויות אדם ודיור ציבורי; (4) תעשיית האנרגיה המתחדשת. הראיונות נערכו ברובם בזום, תומללו, ונותחו באופן תמטי ללא תוכנות עזר.
ממצאים
המתווה ליוזמה – המדינה יזמית, הגגות סחורה
נציגי אגף תכנון אסטרטגי ומדיניות במשרד הבינוי והשיכון מתארים כיצד התיקון לחוק המקרקעין יצר ערך חדש לנכסי הדיור הציבורי, בדומה להזדמנות שנוצרה עבור בתים משותפים בכלל. על פניו, המדינה יכולה לרכוש את המערכות הסולאריות בעצמה ולפעול להתקנתן ותפעולן, למשל באמצעות החברות המשכנות, שממילא אמונות על התחזוקה בבניינים שרוב הדירות בהן משתייכות לדיור הציבורי, כפי שתוכנן בזמנו בתוכנית "השכונה הטובה".
אולם בדומה לבתים משותפים, ראו נציגי המשרד את האתגר המרכזי העומד בפניהם כאתגר כלכלי: מימון ההשקעה הראשונית הנדרשת לרכישת המערכת הסולארית. מערכת זו צפויה להחזיק כ-25–30 שנה, העשור הראשון משמש בעיקרו להחזר ההשקעה, ולאחריו המערכת הופכת רווחית. לפיכך, החליט המשרד על "מסחור" הגגות והוצאתם למכרז. כלומר, איתור חברות יזמיות שיקבלו זכות שימוש בגגות, ובתמורה לדמי שימוש חודשיים למדינה, ירכשו את המערכות הסולאריות, יפעלו להפקתן אנרגיה באמצעותן, ויוכלו ליהנות מהכנסות תמורתן. חשוב לציין, כי להבדיל מדודי שמש המניבים חיסכון ישיר לדיירים, מערכות סולאריות לחשמל אינן צפויות, לבטח לא בשלב זה, לייצר חשמל לשימוש הדיירים.
נציגי המשרד תיארו כי טרם הוחלט ייעודן של הכנסות המדינה מדמי השימוש בגגות וכמה מהן יופנה לדיירים, אם בכלל, אך הניחו שלפחות חלק מהן ישמש את דיירי הבניינים שהמערכות יותקנו בהם. בהתאם לכך, שולבה במסגרת תחולת העבודה הנדרשת במכרז לאיתור חברות יזמיות, גם התייחסות לליווי חברתי של הדיירים אם יידרש.
היה זה דווקא סמנכ"ל באחת מחברות האנרגיה שתהה מדוע משרד הבינוי והשיכון מבקש לקדם את היוזמה באמצעות חברות יזמיות ולא באמצעות החברות המשכנות. התהייה נבעה בעיקר משום שהעברת היוזמה לידיים פרטיות, גם אם יש בה חיסכון בהשקעה הראשונית, משמעה צמצום מראש של הכנסות המדינה – והדיירים.
גם נציגי משרד ממשלה נוספים תהו מדוע היוזמה המוצעת אינה מבוססת על השקעה ציבורית במטרה להפיק את מרב התועלת החברתית והסביבתית הטמונה בה. שוב ושוב הוזכרה תוכנית "השכונה הטובה", שכוחה היה בחיבור שבין הממד הפיזי לממד החברתי, ורתימת החברות המשכנות כחלק ממענה הוליסטי לצורכי הדיירים ולתחזוקת המבנים. מנהל שיקום שכונות בשדרות הדגיש כי ספק אם בהיעדר עבודה קהילתית הוליסטית עם הדיירים היוזמה תוכל לצאת אל הפועל: "… איפה שהרשויות שרוצות לסגור פינות או לייצר מענה מהיר (זה לא עובד – ד.ג)… עבודה מתודית היא עבודה איטית, (ש)דורשת משאבים אחרים, לא רק כספיים… זה פרויקט נפלא להתייעץ (…) עם התושבים. לשאול…".
נציג משרד האוצר הבהיר, כי אין הכרח באימוץ המודל היזמי, וכי שאלת המודל הכלכלי תלויה בסדרי העדיפויות שקובעת הממשלה. נציג המשרד להגנת הסביבה סיכם ואמר: "נכון שמבחינה חוקית לא צריך לשאול אף אחד אם יש מעל 66%, אבל חיים שם אנשים…. בלי…. לייצר אמון בתהליך, להחזיר משהו, זה לא יעבוד. … (אני) אולי רואה שחורות, אבל מנבא כישלון אם יסתכלו רק דרך משקפיים כלכליים ולא יהיה פיצוח של הערך המוסף למי שמתגורר, איזשהו ערך חברתי…. (גם אם) יחתוך בשורת הרווח ודורש תשומות… אם הולכים למודל עסקי של פרויקט הנדסי שמניב רווחים, זה ממש לא יעבוד…".
האם ניתן להפריד בין היוזמה לבין מצב הדיור הציבורי?
הדיירים, כמו משרד הבינוי והשיכון, זיהו את ההזדמנות הכלכלית הטמונה בהתקנת מערכות סולאריות על גגות המבנים, בפרט אם ההכנסות מהמערכות ייועדו לטובתם. אך מהר למדי הדיירים החלו לחשוד. הם תהו מדוע המדינה רוצה לקדם יוזמה זו כאשר עד כה כמעט ולא הוקמו מערכות סולאריות בבתים משותפים, ולא נצבר ניסיון בנושא. ד', פעילה חברתית העובדת עם דיירי דיור ציבורי, מתארת: "… שקודם יקדמו (מערכות סולאריות על גגות מבנים – ד.ג.) במעמד בינוני גבוה ואחר כך לאוכלוסיות חלשות, שגם ככה צורכות הכי פחות אנרגיה. לאט לכם. בואו נראה איך זה עובד. כמה זה מחזיק. איך זה משפיע. יש דברים שלא לוקחים בחשבון… יש המון אי-ביטחון. ולאנשים שחיים בעוני האי-ביטחון נוכח מאוד גם ככה. ואין שום רזרבה …".
עוד תהו הדיירים מדוע המדינה רוצה להשקיע במבנים, כאשר ככלל נראה שהמגמה היא לייבש את הדיור הציבורי, ושתחזוקת המבנים גרועה ביותר, כפי שמצא גם מבקר המדינה [9]. הם תהו אם אין מדובר בניסיון לנצל או להרוויח על חשבונם, וכיצד יוכלו לבטוח במדינה שגם אם ייווצרו לה הכנסות מגגות המבנים, תעבירן לידיהם. הרי כבר הובטח בעבר כי תמורות בגין מכירת דירות הדיור הציבורי ישמשו לרכישת דירות חדשות, והדבר לא נעשה. ר', דיירת דיור ציבורי מירושלים, הסבירה: "… רוצים להיפטר מאיתנו. רוצים את הדירות כדי לסחור בהן …".
שוב ושוב תיארו הדיירים כיצד דודי שמש שבורים המהווים כבר כיום בעיה שכיחה, אינם מטופלים, בדומה לשלל בעיות תחזוקה נוספות. עוד תהו הדיירים – אם המדינה מבקש לקדם מדיניות סביבתית, כיצד יסייעו מערכות סולאריות, כאשר ממילא דירות רבות מצויות במבנים טרומיים שאינם מבודדים כלל, כפי שד' דיירת הדיור הציבורי מתארת: "מה ייתן לי פאנלים סולאריים אם יש לי רטיבויות בקיר… שבור באמבטיה ובשירותים נוזל?".
חשדנות הדיירים גברה כשהבינו שההכנסה הצפויה מהמערכת הסולארית לאחר החזרת עלות ההשקעה עומדת על אלפי שקלים בלבד. הדיירים תהו אם הכנסה זו אכן מצדיקה את הסיכונים שבהתקנת המערכת, ואם הסיכונים לדיירי הדיור הציבורי הובאו בכלל בחשבון. הם תהו מה המשמעות שלמדינה יש כעת אינטרסים כלכליים חדשים במבנים ומחויבויות חדשות מול גורמים שלישיים – חברות האנרגיה; וכיצד ייפתרו מחלוקות, אם יתגלעו, בין המדינה, החברות המשכנות והחברות היזמיות, למשל אם יתעוררו בעיות בתחזוקת הגג. חששות נוספים התעוררו בקשר לסימון המבנים כמבני דיור ציבורי באמצעות המערכת, וכי אם יתעוררו בעיות, כמו ונדליזם, יואשמו בהן הדיירים ואף יידרשו לשאת בעלויות לא מתוכננות. עוד חשש עלה מפני עימותים בינם לבין בעלי הדירות האחרים בבניין ומול ספקים וקבלנים שיעבדו בבניינים, ומי יגן עליהם במקרה של עימות כאשר כבר כיום ישנם כשלים עמוקים בתחזוקת הדירות והמבנים וביחס לדיירים ופניותיהם [9, 13]. הדיירים עוד ציינו כי שלא כמו הנחת היסוד של המדינה, הגגות אינם ריקים, ונעשה בהם לא אחת שימוש לפנאי, לשהייה, לאחסון ולהקמת סוכות.
כפי שנמצא במחקרים שמעידים על החשיבות של יצירת אמון בין כלל הגורמים המעורבים על בסיס הסברה, הנגשת ידע ושקיפות, ביקשו הדיירים נתונים מדויקים וודאות מלאה על אודות התהליכים הצפויים, התקנת המערכת ומערכת היחסים בינם לבין המדינה, החברות המשכנות והחברות היזמיות. למודי ניסיון, אמרו הדיירים כי כדי שירתמו למימוש היוזמה, תנאיה צריכים להיות מוסדרים לפרטי פרטים, בכתב ובהסכמים מחייבים.
בינתיים, מבדיקה נוספת שערך משרד הבינוי והשיכון, נמצא כי היוזמה אינה כלכלית דיה, והוחלט שלא להמשיך בקידומה בשלב זה.
דיון ומסקנות
התקנת מערכות סולאריות בדיור הציבורי היא הזדמנות מתבקשת לחיבור בין מטרות סביבתיות וחברתיות, להאצת ייצור האנרגיה ממקורות מתחדשים תוך סיוע לאוכלוסיות המוחלשות ביותר ולהתמודדות עם עוני בכלל ועם עוני אנרגטי בפרט. בפועל, המטרות האלה לא עמדו במרכז היוזמה שנבחנה, אלא היו משניות לה. שכן, בבסיס היוזמה היה התיקון לחוק המקרקעין, שנועד לעודד את המעבר ליצירת אנרגיה ממקורות מתחדשים בבתים משותפים, ואִפשר למדינה להפיק ערך חדש מהגגות שבבעלותה, כביכול יש מאין, וזאת בכובעה כבעלת דירות בבתים משותפים, בדומה לכל בעל דירה פרטי אחר.
קשה להתייחס ליוזמה זו במנותק ממגמות המאפיינות את מדיניות הדיור הציבורי בשנים האחרונות, ובראשן הפרטת הדירות באמצעות מכירתן לדיירים, העדפת מתן סיוע בשכר דירה לזכאים על פני רכישת דירות חדשות, הקשחת הקריטריונים לזכאות וביטול מרבית ההשקעה בבנייה חדשה וברכישת דירות דיור ציבורי חדשות [6, 8, 13]. כמו כן, קשה להתעלם מכך שהדירות המיועדות ליוזמה מצויות ברובן במבנים רעועים בפריפריה, שאינם מיועדים להתחדשות עירונית בעתיד הנראה לעין, בעוד שדירות הדיור הציבורי שבאזורי הביקוש אט אט משתלבות בפרויקטים של התחדשות עירונית, ובמסגרתם שווי הדירות הללו עולה בצורה משמעותית.
אך מעבר למגמות של הפרטה, היוזמה הנדונה במאמר זה מדגימה כיצד גם כאשר אין מדובר בתהליך מפורש וגלוי של הפרטה, מחלחל היגיון כלכלי לתוך יוזמות שהן במהותן סביבתיות וחברתיות, ומכתיב את אופיין. אין המדובר רק בתהליך של העברת האחריות הציבורית לאספקת טובין ציבוריים לידי השוק, אלא באימוץ ובהפנמה של היגיון כלכלי המכתיב מלכתחילה את "כללי המשחק" עוד לפני העברת האחריות לידי השוק, ובהמשך גם את האופן שהאחריות מועברת לידי השוק ואת יחסי הכוחות בין השחקנים השונים המעורבים – במקרה הזה המדינה, החברות המשכנות, הדיירים, בעלי הדירות הפרטיים, והחברות היזמיות.
אימוץ היגיון כלכלי זה מתכתב עם מגמות רחבות יותר שהוכרו זה מכבר בספרות הבין-לאומית אך טרם זכו להכרה רחבה בשיח המקומי של housing financialization, ובהן גם המדינה משתלבת כשחקנית פעילה [4, 17]. בתהליך זה, התפיסה של "בית" המתייחסת לערך השימוש בבית כקורת גג, כבסיס ליציבות ולביטחון, למימוש זכויות, לאוטונומיה ולחיים בכבוד, נדחקת בשם תפיסה הרואה בבית בראש ובראשונה נכס, או נדל"ן, מנוף למימון רכישת מערכות סולאריות ולהתקנתן. חשוב לציין כי אין מדובר רק בתהליך של הסחרה, שהבית הופך בו לסחורה תוך הערכת ערכו לפי מחיר השוק ששונה ממשמעות הבית עבור דייריו, ובמקרה זה עבור דיירי הדיור הציבורי, אלא בתהליך של financialization, שבהיעדר תרגום בעברית, אני מציעה להתייחס אליו, בהקשר של דיור, כ"נדלון". בתהליך זה, מעבר להתייחסות לבית או לגג כנכס, גוברת המעורבות של שחקנים, מוסדות ומוטיבציות כלכלים ומימוניים, תוך יצירת אסטרטגיות מימוניות במגזרים שלא נועדו לכך, כמו דיור, ובוודאי הדיור הציבורי. בתהליך זה מושם הדגש על רווחיות כלכלית, השקעה ומינוף, ואיתם גם על האפשרות ליצירת ספקולציות וניהול סיכונים בכלים כלכליים תוך התעלמות מאינטרסים ומערכים אחרים, כגון הבטחת הוודאות, הביטחון והיציבות לדיירי הדיור הציבורי, גם אם הם כרוכים במחיר כלכלי. כוחו של תהליך זה בחלחול של ההיגיון הנדל"ני לא רק למערכות המדינה והתאגידים, אלא גם לחיי היום-יום [4].
ביוזמה הנדונה במאמר זה, ההיגיון הכלכלי שאומץ הוביל להסחרת גגות המבנים במנותק מהבניינים עצמם, ואת הבניין היחיד במנותק מכלל דירות הדיור הציבורי, אך מעבר להסחרה, הוא נועד ליצור מנגנון מימוני שיאפשר למדינה שימוש בגגות כדי להתגבר, באמצעות חברות יזמיות, על ההשקעה הנדרשת ברכישת מערכות סולאריות, תוך העברת הסיכון – והספקולציה בדבר הערך שאותן המערכות ייצרו – לחברות היזמיות ובמידה מסוימת גם לדיירים וכאמצעי ליצירה ולצבירה של הון חדש. לפיכך, המבנים שנבחרו ליוזמה נבחרו על פי שאלת הפוטנציאל הכלכלי בלבד. כך היוזמה יוצרת שוק חדש של גגות לטובת פעילות כלכלית, שלא היה קודם לכן, בלא קשר לשאלות של דיור ציבורי.
גישה זו מטשטשת שאלות רחבות יותר הנוגעות לאחריות ולתפקיד של המדינה, לחלוקת משאבים ולצדק חלוקתי ולשינויים מבניים בקשר למימוש תפקידיה. את התפיסה הרוחבית החליפה המדינה בתפיסה עסקית, נקודתית, אד-הוק, בין המדינה כבעלת הדירות לבין החברות היזמיות. הדיירים כלל אינם צד לה, הסיכונים הנוגעים להם אינם מתומחרים, ותועלת משקית אפשרית, כגון הפחתת פליטות, התמודדות עם עוני ועם עוני אנרגטי, שיפור מצב דירות הדיור הציבורי ותפקיד החברות המשכנות, כלל אינה מובאת בחשבון.
תודות
מאמר זה מבוסס על מחקר שנערך בחממה החברתית בטכניון במימון קרן אדמונד דה רוטשילד והוגש למשרד הרווחה והביטחון החברתי, קרן אדמונד דה רוטשילד והאגודה הישראלית לאקולוגיה ולמדעי הסביבה. תודה לד"ר אלה ברנד לוי שיזמה והניעה את המחקר כעמיתת ממשק במשרד הרווחה והביטחון החברתי, ולד"ר עמיאל וסל שליווה את המחקר מטעם משרד הבינוי השיכון בתפקידו דאז כמנהל אגף אסטרטגיה. תודה מיוחדת לפרופ' מירב אהרון גוטמן ולרונית פיסו על השותפות המשמעותית לאורך כל הדרך. תודה רבה לריקי בן לולו שסייעה בחיבור לדיירי הדיור הציבורי וחלקה מניסיונה. ובעיקר תודה לכל המרואיינים והמרואיינות וכן למשתתפים ולמשתתפות בקבוצות המיקוד.
נגה אדלר שטרן, מנהלת תחום פיתוח אורבני קהילתי, השירות לעבודה הקהילתית, משרד הרווחה:
דיירי הדיור הציבורי הם מהאוכלוסיות הפגיעות ביותר בישראל, גם מחמת מצבם הכלכלי-חברתי וגם מחמת תנאי הדיור הקשים שלהם, שנוצרו עקב הזנחה רבת שנים של הדירות ושל הבניינים ומסיבות נוספות.
מיזם המבקש לנצל את אנרגיית השמש להפקת חשמל על גגות בניינים שמתגוררים בהם דיירי דיור ציבורי, עשוי להביא לשיפור סביבת החיים המיידית – אם התקציב שייווצר בזכות הפקת החשמל יוזרם (תרתי משמע) לרווחת הדיירים, לתחזוקה של השטחים המשותפים ולדאגה לחשמל יציב בחדרי המדרגות. עם זאת, כדי ליצור את התנאים המיטביים לתרחיש זה בהיבט החברתי-קהילתי יש לזכור שדיור ציבורי אינו רק נכס נדל"ן. הוא בית. הוא מימוש הזכות לדיור של עשרות אלפי משקי בית ומאות אלפי אזרחים שידם אינם משגת קורת גג. לפיכך, כל מיזם המבקש לחולל שינויים בסביבת חייהם מחייב שקיפות ובניית שיתוף ושותפות עם הדיירים עצמם – להביא בפניהם את המידע על מתקני אנרגיה על גג מבנה המגורים, להפחית חששות, לשמוע את דעתם ורצונותיהם בקשר לניהול התהליך ולמימוש התקציבים שיתקבלו בזכות ייצור החשמל, ולהטמיע אותם בתהליכי קבלת ההחלטות, התכנון והביצוע, באופן ששם את רווחתם ואת טובתם לפני הפוטנציאל הכלכלי.
במילים אחרות – "שום דבר עלינו בלעדינו".*
* Nothing about us, without us – מוטיב מרכזי זה במדיניות ציבורית, משמעו שלא ראוי שקבלת החלטות מדיניות תיעשה ללא השתתפות פעילה וישירה של אלה המושפעים מאותה מדיניות.
Housing financialization through solar panels? Renewable energy in public housing in Israel
Dorit Garfunkel
Social Hub – Technion, Israel Institute of Technology
The escalating climate crisis and the rise in energy poverty raise new questions about the interplay between the environment, society, and poverty. This article examines the benefits of a national initiative that aims to advance the installation of solar systems on the roofs of condominiums where most apartments are state-owned and used for public housing. The initiative stems from an amendment to the Real Estate Law of 1969, which seeks to encourage the generation of energy from renewable sources in condominiums.
The research method is based on focus groups with tenants from public housing across the country and in-depth interviews with stakeholders from the fields of welfare, environment, and energy, including government officials, local authorities, the third sector, and the energy industry.
The findings show that significant social benefits could arise from directing the initiative's revenues to the tenants' use, and, moreover, from establishing a systematic, long-term mechanism in which tenants participate in the initiative, particularly in decisions regarding the use of its revenues. However, in the model proposed by the state for implementing the initiative – transferring the responsibility for installing and operating the solar systems to energy companies in exchange for monthly usage fees – it is doubtful to what extent the potential benefits can be realized.
Examining the findings through the broader trend of housing financialization, i.e., treating housing primarily as a financial asset rather than a social good and prioritizes the financial returns on housing assets over the social function of providing stable and affordable homes for individuals and families, raises questions about whether the initiative represents another step in the privatization and commodification of public housing in Israel.
The initiative illustrates how environmental objectives are translated into a tool for generating profit from public housing assets using market mechanisms, hindering the ability to fulfill the social and environmental potential of such initiatives. The financial logic underlying the initiative blurs the broader context of the state's withdraw from welfare and environmental responsibilities. This financial logic inherently pushes and limits the social opportunities inherent to the initiative and positions the treatment of energy poverty as well as the production of renewable energy, as a matter of profit rather than public responsibility.
מקורות
- בג"ץ. 2022. פסק דין 4988/19 – רוזנצווייג מויסה נ' הרשות לשירותים ציבוריים חשמל.
- בן ארי ח ודולב ש (עורכים). 2021. מפת הדרכים למשק אנרגיה דל פחמן עד שנת 2050. משרד האנרגיה והתשתיות.
- ברנד לוי א. 2021. אוכלוסיות פגיעות ומשבר האקלים. משרד הרווחה והביטחון החברתי.
- הופמן-דישון י. 2020. דיור לכל: קווים למדיניות דיור פוסט קפיטליסטית בישראל. מרכז אדווה.
- המשרד להגנת הסביבה. 2019. 40 מיליון ₪ לפרויקט "שכונה טובה" בעשרות מבני דיור ציבורי ברחבי הארץ.
- ורצברג א. 2007. הפרטת השיכון הציבורי: שינוי או המשכיות במדיניות הדיור. בתוך: אבירם א, גל ג' וקטן י. (עורכים). עיצוב מדיניות חברתית בישראל: מגמות וסוגיות. ירושלים : מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל.
- חוק המקרקעין, ספר החוקים § 575 (התשכ"ט–1969).
- מבקר המדינה. 2020. משרד הבינוי והשיכון: רכישה ומכירה של דירות הדיור הציבורי. דו"ח שנתי 70ב.
- מבקר המדינה. 2022. דוח שנתי של מבקר המדינה – מאי 2022.
- ממשלת ישראל. 2021. מעבר לכלכלה דלת פחמן. החלטה מספר 171 מיום 25.07.2021.
- עומק – מרכז לעיצוב מדיניות וחקיקה. 2021. ניתוח הזכות לחשמל ומדיניות ניתוק החשמל בישראל. מוגש לחבר הכנסת יואב סגלוביץ.
- פרוקטאור ג, גינות י, תמיר ע ואחרים. 2020. הערכת פוטנציאל הייצור הסולארי במרחב הבנוי בישראל.
- קופראק נ. 2019. מערך הדיור הציבורי בישראל: נתונים ותנאי זכאות. מרכז המחקר והמידע של הכנסת.
- קופראק נ וקוסמן ל. 2023. אומדן היקף משקי בית עניי אנרגיה בישראל וסקירה של תוכניות לעידוד התייעלות אנרגטית. מרכז המחקר והמידע של הכנסת.
- קריגל ק. 2020. היערכות ישראל לשינוי אקלים: מיפוי אוכלוסיות פגיעות – סקירת ספרות ומסמכי מדיניות מהעולם. המשרד להגנת הסביבה.
- קריגל ק. 2021. ניתוח חברתי של משבר האקלים: האם מתבסס אי-צדק אקלימי ברמה המקומית? אקולוגיה וסביבה 12(1).
- Aalbers M. 2016. The financialization of housing ‒ A political economy approach. Routledge.
- Bahaj AS and James PAB. 2007. Urban energy generation: The added value of photovoltaics in social housing. Renewable and Sustainable Energy Reviews 11(9): 2121–2136.
- Barnicoat G and Danson M. 2015. The ageing population and smart metering: A field study of householders’ attitudes and behaviors towards energy use in Scotland. Energy Research and Social Science 9: 107–115.
- Bodach S and Hamhaber J. 2010. Energy efficiency in social housing: Opportunities and barriers from a case study in Brazil. Energy Policy 38(12): 7898–7910.
- Botsaris PN, Giourka P, Papatsounis A, et al. 2021. Developing a business case for a renewable energy community in a public housing settlement in Greece ‒ The case of a student housing and Its challenges, prospects and barriers. Sustainability 13(7): 3792.
- Bouzarovski S. 2018. Understanding energy poverty, vulnerability and justice. In: Energy poverty: (Dis) Assembling Europe's infrastructural divide. pp. 9–39.
- Carley S and Konisky, DM 2020. The justice and equity implications of the clean energy transition. Nature Energy 5(8): 569–577.
- Downey M. 2012. Lowering CO2 emissions in the new build social housing sector: A Spanish case study. In: Smith SD (Ed). Procs 28th Annual ARCOM Conference, 3–5 Edinburgh (UK): Association of Researchers in Construction Management: 1321–1330.
- Koirala BP, Koliou E, Friege J, et al. 2016. Energetic communities for community energy: A review of key issues and trends shaping integrated community energy systems. Renewable and Sustainable Energy Reviews 56: 722–744.
- Mccabe A, Pojano D, and Broese van Groenou A. 2018. Social housing and renewable energy: Community energy in a supporting role. Energy Research and Social Science 38: 110–113.
- NC Clean energy Technology Center (n.d.). Database of State Incentives for Renewables & Efficiency.
- Pojani D, Mccabe A, and Broese van Groenou A. 2018. The application of renewable energy to social housing: A systematic review. Energy Policy 114: 549–557.
- Rogers JC, Simmons EA, Convery I, and Weatherall A. 2008. Public perceptions of opportunities for community-based renewable energy projects. Energy Policy 36(11): 4217–4226.
- Shapira S and Teschner N. 2023. No heat, no eat: (Dis)entangling insecurities and their implication for health and well-being. Social Science and Medicine 336(116252 ): 1–8.
- Teschner N, Sinea A, Vornicu A, et al. 2020. Extreme energy poverty in the urban peripheries of Romania and Israel: Policy, planning and infrastructure. Energy Research and Social Science 66: 101502.
- Thomson H, Bouzarovski S, and Snell C. 2017. Rethinking the measurement of energy poverty in Europe: A critical analysis of indicators and data. Indoor and Built Environment 26(7): 879–901.
- Tsenkova S and Youssef K. 2012. Energy efficiency retrofits: Policy solutions for sustainable social housing. In: Nieber F, Tsenkova S, Gruis V, and Van Hal A (Eds). Energy efficiency in housing management: Policies and practice in eleven countries. Routledge.
קריאה נוספת
ניתוח תקציב משרד הבינוי והשיכון מדגים את ההקשר הרחב ואת תהליכי העומק שהמדינה עוברת כיום. ראויה לציון התייחסות לתקצוב הדיור הציבורי (בעמ' 11) המתארת את הירידה לאורך זמן בתקצוב הדיור הציבורי בכלל ובתחזוקת דירות הדיור הציבורי והמבנים שהן מצויות בהם בפרט.
הופמן-דישון י וקונור-אטיאט א. 2023. תקציב המדינה בינוי ושיכון 2023–2024: השקעות המדינה בדיור נמוכות, הכנסות המדינה מנדל"ן גבוהות. מרכז אדווה.
מסמך המתאר בבהירות את החשיבות באימוץ ראייה חברתית המכירה ברגישות הגבוהה יותר של אוכלוסיות פגיעות ובצרכיהן לטובת התמודדות עם משבר האקלים ומציע כיווני חשיבה לדרכי פעולה אפשריים.
ברנד לוי א. 2021. אוכלוסיות פגיעות ומשבר האקלים. משרד הרווחה והביטחון החברתי.
