היבטים סביבתיים בתכניות הפיתוח לנגב

מבוא

מספר מאמרים באקולוגיה וסביבה מתמקדים בנושאי תכנון. אכן, לא ניתן להמעיט בהשפעתן של מערכות תכנון ושל הכלים שברשותן על הנוף, על האקולוגיה ועל הקיימות (היבטי סביבה, חברה, כלכלה) במרחב נתון. תכניות יזומות נכתבות ומיושמות על-ידי גופים שונים (טבלה 1), ומייצרות מטרות וציפיות למימושן בהתאם. עם הקמתו בשנת 2005, אימץ המשרד לפיתוח הנגב והגליל את התכנית הלאומית-אסטרטגית לפיתוח הנגב (להלן – 'נגב 2015'), וטרם החליפה באחרת. אנו מתמקדים בתכניות אסטרטגיות, וממקמים את 'נגב 2015' על רצף היסטורי המחולק לשלושה צירים מרכזיים של תכניות פיתוח אסטרטגיות לנגב (ולאוכלוסייה היהודית שבה) ^{[3, 5, 6]}. רצף זה איננו בהכרח כרונולוגי באופן מובהק, שכן ניתן למצוא מרכיבים חופפים בין הצירים (כגון תכנון מבוסס חקלאות גם בציר התעשייתי). אנו מתבססים על מחקר שהסתמך על עבודה ארכיונית ועל כ-30 ראיונות עומק עם מתכננים, עם מקבלי החלטות בדרגות שונות ועם בעלי עניין בנגב, ונתמקד במספר היבטים הקשורים להתייחסותן של תכניות אסטרטגיות לסביבה המדברית המאתגרת. 

טבלה 1

סקירה השוואתית של מאפיינים מרכזיים בשלושה סוגים של תכניות

שלב ראשון: הציר החקלאי

ביטוי לתדמית הסביבה המדברית כמאתגרת ובעייתית מגולם בזיכרון ההיסטורי של עם ישראל: "הַמּוֹלִיכֲךָ בַּמִּדְבָּר הַגָּדֹל וְהַנּוֹרָא נָחָשׁ שָׂרָף וְעַקְרָב וְצִמָּאוֹן אֲשֶר אֵין מָיִם הַמּוֹצִיא לְךָ מַיִם מִצּוּר הַחַלָּמִישׁ" (דברים ח, 15). עם חזרתו של העם היהודי לארץ ישראל, מטרת ההתיישבות בתכניות האסטרטגיות ליישוב הנגב לקראת אמצע המאה ה-20 ("התכניות הגדולות"), בחסותם ובמימונם של הגופים הציוניים הטרום-ממלכתיים (הסוכנות היהודית, קק"ל וקרן היסוד), הייתה הגדרת שטחי המדינה העתידה לקום, והגדלתם על-ידי "יצירת עובדות בשטח". הנגב, "ארץ שממה", היה אזור גבול בעל חשיבות ביטחונית ואפשרויות לפיתוח ^[13]. תקופה זו הונעה מתוך חזון ציוני של כיבוש המדבר והפרחתו, בעיקר על-ידי יישוב חקלאי שמצאי מקורות המים הגביל אותו ^[8]. באופן דומה, מיזמי השקיה נרחבים ו"משימות הידרולוגיות" עתירות השקעה הן מאפיין עיקרי של תכניות פיתוח במדבריות ברחבי העולם ^[14]. 

תנופת פיתוח זו התאפשרה בזכות מנגנוני יישום וגופי תיאום ייעודיים בשם "ועדות הנגב" ^[7]. עם זאת, קיים פער גדול בין "התכניות הגדולות" (שנות ה-50) ותכנית 'המפעל הדרומי' (תחילת שנות ה-70) למשל, שהובלו על פי חזון דוד בן-גוריון והן אסטרטגיות באופיין, לבין המציאות בשטח. למעשה, התכנון היה אד-הוק, מיָדי וזמני, יושם עוד לפני אישורו ולוּוָה במחלוקות פוליטיות ^[2]. הנושאים הבוערים שעמדו על הפרק (קליטת עולים, אספקת מזון, מגורים ותעסוקה, והגנה על היישובים החדשים) בשילוב עם חוסר מודעות מקומית ועולמית להשלכות של חקלאות אינטנסיבית, לניקודה של המפה בעשרות יישובים קטנים ולפיזור תשתיות, תרמו לאורך זמן ליצירתם של מפגעים סביבתיים כגון התדרדרות משאבי המים והקרקע, קטיעת רציפות השטחים הפתוחים וירידה במגוון המינים ^[4]. 

שלב שני: הציר התעשייתי

במהלך העשור השלישי לקום המדינה פחתה חשיבותה של החקלאות מפאת מחסור במים, כניסה של שווקים גלובליים ושינויים ארגוניים במגזר החקלאי. בד בבד עם תהליכים בעולם המערבי שקידמו גישת תכנון מודרנית-רציונלית (קרי, התומכת ביצירת תכניות מפורטות וסטנדרטיות של ערים ואזורים, מתוך כוונה לספק לאזרח את שירותי מדינת הרווחה באמצעות ידע, מומחים וכלים מדעיים) ^{[9, 10]}, קידמו מוסדות התכנון של המדינה תכניות מתאר ארציות ומחוזיות (למשל תמ"מ 4, שאושרה בשנת 1981), והתכנון עבר להדגיש את פוטנציאל הייצור התעשייתי ואת ניצול משאבי הטבע בנגב. התכנית האסטרטגית שייצגה באופן מובהק את הציר התעשייתי היא 'א.ת.א בנגב', שמטרתה הייתה "ליצור, בנוסף למצאי הקיים, אזור תעשייה ארצי (א.ת.א.) בנגב, לתעשיות כבדות, פטרו-כימיקליות וצבאיות… העתיד של המשך הצמיחה של תעשיות ובייחוד המסוכנות, הרועשות והמיוחדות – חייב לעבור לנגב" ^[1]. בין היתר, היו יעדי התכנית ליישב מיליון יהודים בנגב, להרחיק תעשיות מסוכנות ומזהמות ממרכז הארץ וממישור החוף הצפופים, ובתוך כך ליצור 40,000 מקומות עבודה חדשים. הציר התעשייתי דווקא מאופיין בהצטברות ידע ומודעות להשלכות בריאותיות ואקולוגיות אפשריות של התכניות, והדבר משתקף במסמכים המפרטים נושאים סביבתיים שיש לתת עליהם את הדעת: זיהום אוויר, בריאות הציבור, ניהול משאבי טבע, מחסור במים והשפעות של פעילות אנושית על עתידו של ים המלח. נוסף על כך, עולות בעיות המדבור והסדרת הרעייה, קידום אנרגיות מתחדשות וניטור ההשפעות של פסולת ביתית ופסולת פטרוכימית ^[12]. אף על פי כן, ממסמכי התכניות עולה כי מתכנני 'א.ת.א בנגב' האמינו שחדשנות טכנולוגית תמציא פתרונות לכל הבעיות הנלוות לפיתוח ^{[12, 16]}. 

תכנית אסטרטגית נוספת הממחישה את השינוי שחל ביחס לתפקידה של החקלאות, בשם 'מצע לפיתוח הנגב בשנות ה-2000', נכתבה בקק"ל והוצגה בשנת 1986 לשמעון פרס, ראש ממשלת האחדות דאז. החקלאות כבר לא הוזכרה בתכנית כמנוף לפיתוח הנגב. במקומה התחילו להכיר בכוח הכלכלי של מפעלי "תיירות מדברית" או של תיירות "ירוקה" ואקולוגית. ואכן, הצבעים מתחלפים: הנגב הוא כבר לא צחיח וצהוב, אלא אזור המספק "חופשה בצבעים שמעולם לא דמיינתם", וכך גם מיתג אותו פורום התיירות בנגב בשנת 2005. 

שלב שלישי: הציר היזמי והיבטים סביבתיים בתכנית 'נגב 2015'

החל בשנות ה-90 ניתן למצוא מגמה של יוזמות תכנון פרטיות והתבססות על הון פרטי לצורכי השקעה כלכלית, שבניגוד לעבר איננו עובר בהכרח דרך הממשלה או נציגיה. בתכניות אלו מודגשים משאבי הקרקע של הנגב לצורכי נדל"ן ותעשיות. יחד עם זאת, התכנון שזוכה להכרה שלטונית-ממסדית עודנו מבוסס על אידאולוגיה של הפרחת השממה. המאפיינים הללו נמצאים ב'קדמת הנגב' (שנת 1991) ובולטים ביותר בתכנית 'נגב 2015'. את התכנית יזמו אנשי עסקים ידועים, והם גם אלה שמימנו את פעילותה של קבוצת התכנון דרומה – עידן הנגב, חברה בעלת אינטרס ציבורי, בשותפות עם הסוכנות היהודית. 

קידום עקרונות הקיימות דורש חשיבה כוללנית וארוכת טווח על היבטים חברתיים, סביבתיים וכלכליים. על פי הספרות המחקרית, תכניות אסטרטגיות נחשבות לכלי יעיל לקידום קיימות, משום שבמהותן הן מציגות מסגרת מנחה לקביעת מדיניות ארוכת טווח ^[11]. אף על פי שהתכנית  'נגב 2015'  הוגדרה "אסטרטגית", עולים מספר כשלים המונעים ממנה להיות חלופה אמִתית לתכניות קודמות שלא יושמו ולאתגרים קיימים בנגב. לדוגמה, הפרק המקיף "תשתיות ואיכות סביבה", כלל המלצות לשדרוג תשתיות בעלות של מיליארד ₪: הארכת כביש 6 ומסילת הרכבת לצומת הנגב, הוספת כבישי רוחב אזוריים והקמת שדה תעופה. נוסף על כך, הפרק כולל סקירה של מצאי אתרי פסולת וכן מִתווה להשקעה נכבדת בתשתיות של תקשורת, מים, אנרגיה וביוב גם בערים הלא-יהודיות בנגב. עם זאת, ההתייחסות להיבטים הסביבתיים בפרק "תשתיות ואיכות הסביבה" לוקה בחסר. ראשית, בעוד שחלק התשתיות בפרק נידון בהרחבה, אין התייחסות להיבטים הקשורים לאיכות הסביבה, ולנושאים דחופים אחרים, כגון זיהום אוויר וקרקע במטרופולין באר שבע, מחסור בתחבורה ציבורית יעילה בין יישובים, עידוד תחבורה חלופית כמו אופניים, קידום מרכזי מִחזור ועוד. שנית, המדדים לפיתוח בר-קיימא פורטו במסמך נפרד ולא שולבו בתכנון הכולל, אלא התווספו כנספח ובשלב מאוחר בתכנון. נוסף על כך, התכנית אף מקדמת פרויקטים הסותרים את המדדים הללו, למשל הקמת נקודות התיישבות חדשות. שלישית, הבעיות הסביבתיות היחידות שמדגישים המתכננים (אזור התעשייה רמת חובב והתפרסות מרחבית לא מוסדרת של יישובים בדואיים) מוגדרות על-ידם כמחוץ לטווח, ולא נקבע עבורן מועד לטיפול ולתקצוב, וזאת משום שמדובר בבעיות "מורכבות…מורכבות מאוד" כפי שהעידו מרואיינים. בהקשר זה יש לציין שהספרות מזהה שמאבקים בעלי אופי פוליטי על נושאים דמוגרפיים, משפיעים לרעה על החלטות תכנוניות ועל שימושי קרקע גם כאשר קיימות מודעות ומחויבות סביבתיות ^[15]. לבסוף, פעילי ציבור, אנשי אקדמיה ונציגי ממשלה בנגב השמיעו ביקורת לגבי תהליך התכנון, שנעשה ממשרדי החברה במרכז הארץ ולמעשה לקה בחוסר שיתוף אמִתי של בעלי העניין בנגב. 

סיכום במבט לעתיד

צפון הנגב הוא אחד האזורים המאתגרים בישראל מבחינה כלכלית-חברתית, מבחינת הרב-תרבותיות של האוכלוסייה, מבחינת המגוון הגאוגרפי והאקולוגי, וכן מבחינת הבעיות הסביבתיות – חלקן הגדול ירושה של צירים קודמים של תכניות. הציר היזמי, בעידן של היחלשות מדינת הרווחה, תהליכי הפרטה וגלובליזציה, ראוי שיעורר שאלות לגבי היתרונות והמגבלות של תכנון חוץ-ממסדי. מחד גיסא, 'נגב 2015' נותנת את הדעת לחוסר השוויון הבולט בחלוקת המשאבים ברמה המרחבית, ואף משתמשת ברטוריקה של "פיתוח בר-קיימא", אך בפועל, לאור התקבעות על רעיונות ישנים, עקב תהליך תכנון לוקה בחסר, ובגלל קשיי יישום וחוסר תקצוב ממשלתי – התכנית, כקודמותיה, אינה מצליחה לעמוד ביעדיה.