סביבה במבט היסטורי: מחבר הלאומים ל-COP ובחזרה – מחשבות בעקבות קריאת ספרו של עומר אלוני: The League of Nations and the Protection of the Environment

בשנים האחרונות ועידות של המדינות החברות באמנת האקלים של האו"ם (Conference of the Parties – COP) מסמלות עבור רבים מאיתנו את חוסר התקווה שפעולה בין-לאומית מסונכרנת תצליח להתמודד עם משבר האקלים. בחסות מדינות וחברות מסחריות התלויות בהמשך שרפת דלקי מחצבים, הוועידות נעשו במה לטיוח ירוק של המשך המדיניות של עסקים כרגיל והכחשה של עומק המשבר על-ידי משטרים שונים בעולם. אם מה שאנחנו רואים הוא אולי קריסתה של הפעולה הבין-לאומית בתחום הסביבה, ראוי לשאול: מתי בכלל הפכה "הסביבה" לתחום ידע ופעולה ממוסד וגלובלי, כפי שאנחנו מבינים זאת כיום? ספרו של עומר אלוני שפורסם בשנת 2021 ^[2] מציע נקודת פתיחה היסטורית אפשרית לשאלה הזו, והיא היווסדו של חבר הלאומים לאחר מלחמת העולם הראשונה. ממקום מושבו בז'נבה בחר הארגון, שקדם לאו"ם, נושאים שונים הנוגעים ליחסים שבין האדם לטבע, והציב אותם בפעם הראשונה על גבי פלטפורמה בין-לאומית כדי ליצור נורמות מקובלות על כלל המדינות. בין הנושאים שחבר הלאומים הפך מעִניין לאומי לעניין בין-לאומי, היו זיהום האוויר והים, ציד לווייתנים, היגיינה ותברואה, ייעור ובירוא יערות והגנה על חיות בר. חבר הלאומים לא היה גוף אכיפה או שוטר גלובלי, אלא מנגנון בירוקרטי, אדמיניסטרטיבי, שערך מעקב, פרסום, דיון וחקירה על אודות העמידה של מדינות ואימפריות בהתחייבויות שלהן לקהילה הבין-לאומית לאחר תום מלחמת העולם הראשונה. ככזה, חבר הלאומים הוא שיצר בפעם הראשונה חוקים בין-לאומיים קשיחים דרך הסכמים והסכמות בסוגיות סביבתיות, כמו גם סטנדרטים מוסכמים דרך המלצות או הפצה של מידע, מה שאלוני מכנה בספר בשם "האזור הרך" של החוק הבין-לאומי. החוזק של חבר הלאומים היה בפרוצדורה הנמשכת שלו, בקיום הקבוע של ועדות ומשרדים, שהמשיכו לעבוד גם בזמן שבין הכינוסים השנתיים. נוסף על כך, חבר הלאומים היה במה שאפשרה למדענים ולארגונים לא ממשלתיים לקדם את סדר היום שלהם, להכניס אותו אל תוך שגרה של עבודה דיפלומטית ולהעביר את העשייה מהזירה הציבורית והאקדמית אל פרויקטים ממשלתיים רשמיים. לטענת אלוני, כך יצר חבר הלאומים שינוי היסטורי באופן ההתייחסות אל שלל סוגיות סביבתיות, ולמעשה החל להנכיח את שאלת היחסים בין אדם לטבע בחוק הבין-לאומי.

הטענה של הספר משתלבת יפה עם מחקרים מהשנים האחרונות על תפקידו של חבר הלאומים בניהול שלל סוגיות גלובליות וחוצות גבולות מטבען ובפיקוח עליהן: סחר בסמים, זנות וסחר בנשים, מערכת המנדטים, מחקר ארכאולוגי וסחר בעתיקות. בכל אחד מהתחומים האלה ועוד העלה חבר הלאומים סוגיות אל הבמה העולמית, בדיוק מתוקף כוחו כמערכת בירוקרטית, אדמיניסטרטיבית, פרוצדורלית ובעלת כר נרחב לפעולה מהמדינות החזקות בעולם. במובן הזה חבר הלאומים הניח את היסודות לנושאים שבעתיד יעסוק בהם האו"ם (לבד מסכסוכים). ועל כן, לא ניתן להבין לאשורה את הפעולה הבין-לאומית במישור הסביבתי כיום, דרך מנגנונים כמו ה-COP למשל, מבלי להבין את תקופת ייסודו בעולם הבין-לאומי החדש שאחרי מלחמת העולם הראשונה.

ולמרות כל זאת, הנושאים שהספר של אלוני נוגע בהם שונים באופן מהותי מתחומים אחרים שחבר הלאומים עסק בהם. בעוד שעתיקות, סמים או זנות היו קטגוריות מוכרות בעידן חבר הלאומים פחות או יותר כמו שהן כיום, ה"סביבה" איננה כזו. מהזווית של התגבשות החוק (אלוני הוא משפטן) או ההיסטוריה של ארגונים בין-לאומיים, מצטייר חבר הלאומים כמי שבפעם הראשונה הכניס את הסביבה אל תוך המשפט הבין-לאומי, ובכך תרומת הספר הזה חשובה וחדשנית. ואומנם, דרך מקבילה לבחון את שאלת התרומה של חבר הלאומים לפוליטיקה הסביבתית העולמית היא דרך הפרספקטיבה של ההיסטוריה הסביבתית, תחום הידע ששואל כיצד השתנו היחסים שבין האדם לסביבה והאופנים שהתרבות האנושית תפסה והגדירה את "הסביבה" בזמנים שונים. כשבוחנים את הספר בראייה הזו ניתן להבחין כי הנחות המוצא באשר ל"סביבה" באותה תקופה היו שונות מאוד. ניתן לומר כי לא היה למעשה תחום סביבתי בחבר הלאומים. אלוני דן בדילמות סביבתיות, בשיקולים סביבתיים ובהגנה סביבתית שחבר הלאומים עסק בהם, ואולי המונח החשוב מכולם: האופן שחבר הלאומים למעשה יצר משטר סביבתי (environmental regime). ועם זאת, נראה שחבר הלאומים לא הכיר בהכרח את שם התואר "סביבתי" (environmental) באופן שהספר משתמש בו, אלא שאלוני הוא זה שחיבר יחד, כחלק מהניתוח ההיסטורי שלו, ציד לווייתנים, מחלות מידבקות והיגיינה, כריתת יערות, זיהום מי ים ומוות של ציפורים, תחת הכותרת של סוגיות סביבתיות. אלוני מראה כי מבחינת אנשי חבר הלאומים האינטרס לפעול עבור סוגיות כאלה היה לרוב מניעת מיצוי רזרבות של משאבים טבעיים, כמו שומן לווייתנים או עצים, מתוך מטרה שהם ימשיכו לשרת את האדם. היות שכך, שם התואר "סביבתי" הוא קטגוריה אנליטית, שככל הנראה ניתן להבין ככזו רק במבט לאחור, מתוך המשקפיים הסביבתיים שאנחנו מרכיבים כיום. אלוני מדגיש את הנקודה הזו בחלק האחרון של הספר. הוא כותב שחבר הלאומים לא הפך בעקבות הקמפיינים האלה ל"מקדש סביבתי" (environmentalist shrine). והסיבה לכך היא שהמושג הזה – הסביבה – עדיין לא היה קיים כדי לקשר בין ציד לווייתנים, כריתת יערות, זיהום הים בנפט והתפשטות מחלות כמערכת אחת.

כיום הקישורים האלה ברורים הרבה יותר לעין. למשל, שומן לווייתנים, נפט ועץ שימשו בהיסטוריה מקורות חלופיים ומקבילים לאנרגיה, יערות ונפט היו חומרי גלם חלופיים לתעשייה – עץ ופלסטיק, וכריתת יערות הגבירה חשיפה למחלות חדשות על-ידי חדירה של האדם אל אזורים טרופיים, וזה עוד לפני שדיברנו על פליטות פחמן ועל הקשר שלהן לכל אחד מהמקרים האלה. כדי להגיע לתובנה ההוליסטית שיצרה את "הסביבה" כמושג מוכר ואינטואיטיבי, כתחום מחקר ופעולה וכנושא לוועידות בין-לאומיות, נדרשו התפתחויות היסטוריות שיבואו לאחר מלחמת העולם השנייה. אחת מהן היא פרוץ העידן הגרעיני ומרוץ החימוש במלחמה הקרה, שהוליד תסריט ממשי של השמדת כדור הארץ בידי האדם במלחמה וסופה של כל מערכת החי מנשורת גרעינית. התפתחות נוספת היא כמובן המרוץ לחלל, שאִפשר בפעם הראשונה להסתכל על כדור הארץ מבחוץ, לחשוב עליו כעל יחידה אחת קשורה ואורגנית ולהבין את שבריריותו. נוספו לכך כמובן נקודות מפנה אינטלקטואליות, כמו פרסום האביב השקט של רייצ'ל קרסון ^[3], שהראתה איך קוטלי חרקים ודשנים מתעשיית המזון נעשו לחלק מהביולוגיה של כולנו, ואת ההשפעה המחרידה שלהם על מוות של ציפורים. כל אלה העלו אל פני השטח דינמיקות אקולוגיות ואקלימיות מרובות קשרים, שהצריכו מסגרת גג אחת לחשוב בתוכה. מתוך הראייה הזו נולדה בשנות ה-60 התנועה הסביבתית, ונוסדו ועידות האו"ם בנושא סביבה, שהראשונה שבהן נערכה בשנת 1972.

במבט לאחור אפשר לתהות: האם יצירת ה"סביבה" כקטגוריה מארגנת הייתה בכלל התפתחות חיובית? נוכח הכישלון החרוץ לגייס את מדינות העולם למאבק אפקטיבי במשבר האקלים אנחנו יכולים כיום לשחזר כיצד נותק במהלך השנים התחום הסביבתי מהקשריו המרובים, ונעשה לנחלתם של מדענים ומשוגעים לדבר. הוא מוסגר כתחום מבודד, מנותק מכלכלה, מפוליטיקה, מחברה או מביטחון לאומי. הסביבה נתפסה כאובייקט שניתן לשפר את "איכותו", ומכאן המונח הנורא "איכות הסביבה", או שיש להגן עליו מבחוץ באמצעות "המשרד להגנת הסביבה". אנחנו נמצאים כיום במה שניתן להבין כגל השלישי של חשיבה סביבתית. משבר האקלים מדגים לנו עד כמה המסגור הזה, שנולד מתוך התפיסה הסביבתית של שנות ה-60, נורא, וכמה קשה להשתחרר ממנו. התלהטות כדור הארץ מוכיחה שאין "סביבה" בנפרד מאיתנו. הסביבה היא הכול או שהיא כלום. ובני אדם הם חלק בלתי נפרד מתשלובת הדברים האלה באופן שהם משפיעים על הסביבה ובאופן שהם תלויים בה באופן מוחלט. אין ולא יכולה להיות הפרדה בין שמירה על משאבים טבעיים ובין שמירה על הטבע כשלעצמו, כי האדם יחיה וייכחד ביחד עם הטבע עצמו. באופן מפתיע, היה זה דו"ח מבקר המדינה מ-2021 ^[1], השנה שספרו של אלוני יצא בה לאור, שניסח את הרעיון בצורה קולעת בקובעו כי "משבר האקלים אינו סוגיה סביבתית, אלא משבר מערכתי" הנוגע לכל תחומי הממשל. מן הבחינה הזו, ייתכן שהשלמנו מעגל היסטורי מלא. התפיסה של חבר הלאומים שלא הכירה את הרעיון של "סביבה", וקשרה בין תחומים הנוגעים לטבע ובין שלל ההיבטים הכלכליים והפוליטיים שלהם, ראתה אולי באופן נכון יותר את עומק הבעיה. זו רק סיבה נוספת לקרוא את הספר הקולח והמעניין של אלוני, שמציע תובנות עמוקות מן העבר על האופן שאנחנו נדרשים לחשוב על משבר האקלים ועל ניהולו, או אולי נכון יותר, על המגבלות ועל נקודות העיוורון של מערכת בין-לאומית כמו חבר הלאומים, אז וכעת.