באין קרקע לא תהיה חקלאות – הצעה למודל לקביעת ערכי שטחים חקלאיים כבסיס לקביעת מסגרת סטטוטורית להגנה עליהם

בכל שנה מוסבים לבינוי כ-30,000 דונם של שטחים פתוחים. חלק גדול מהם הם שטחים חקלאיים או בעלי פוטנציאל לחקלאות ^[1] – ראו דוגמאות באיור 1. כלומר, כל 13 שנים נגרעים כ-10% מפוטנציאל השטח החקלאי בישראל. בעוד ששטחים פתוחים טבעיים זכו להגנה במסגרות התכנון הארצי, לשטחים החקלאיים אין אף מסגרת סטטוטורית (כלומר, תוכנית מתאר ארצית) המבטיחה את המשך תפקודם החקלאי, ולכן רמת השמירה מפני הסבתם לפיתוח נמוכה ביותר. בהיעדר הגנה סטטוטורית נתפסים השטחים החקלאיים בכל רחבי הארץ כמקשה אחת וכפוטנציאל לפיתוח, טרף קל ליוזמות, בלא תשומת לב לרגישותם, לערכיהם ולתרומות החיצוניות הגלומות בהם.

התמרת שטחים פתוחים לבנייה נתפסת על-ידי ה-OECD כאחד האיומים העיקריים על המגוון הביולוגי וביטחון המזון, ומציבה, בהתייחס למשבר האקלים, יעד 'אפס איבוד קרקע נטו עד 2030' (zero net land take). בישראל הוצבו יעדי הפחתת פליטות, אך אין יעד למניעת אובדן שטחים פתוחים ^{[6, 8]}.

איור 1

התמרת שטחים חקלאיים (מימין) לצורך הרחבת יישובים (משמאל)

(א) תל מונד – 685 דונם של שטחי פרדסים וגידולי שדה שכוסו בבנייה פרברית, שחלק ממנה צמודת קרקע; (ב) מזכרת בתיה – 860 דונם של שטחים מעובדים שכוסו בבנייה פרברית, שחלק ממנה צמודת קרקע; (ג) חולדה – 165 דונם של שטחים מעובדים שכוסו בבנייה צמודת קרקע.

החקלאות הישראלית מספקת כיום את מרבית המזון לאוכלוסיית המדינה. יכולת האספקה העצמית אינה נופלת בחשיבותה מאספקת מים, מעצמאות אנרגטית, מביטחון וכן הלאה. באין קרקע – לא תהיה חקלאות, ומכאן תהיה הדרך קצרה לערעור הביטחון והיציבות. לא אחת נשמעת הטענה כי ניתן להסתמך על יבוא, אך התלות בו מסוכנת. ישראל נוכחה בכך בעת משבר הקורונה ומלחמת השבעה באוקטובר, כאשר התנועה האווירית והימית לישראל הוגבלה. תרחישים מעין אלה עשויים לחזור, ועל המדינה להיערך למצב שהיא תידרש לספק לעצמה ובכוחותיה את צרכיה הקיומיים. לאספקה העצמית ולאי-תלות ביבוא יתרונות נוספים. ראשית, הגברת החוסן בעידן משבר האקלים: שינוי האקלים צפוי לערער שרשראות אספקת מזון ואת היכולת לייבא מזון. שנית, חיזוק בריאות הציבור: תוצרת חקלאית מקומית, טרייה ואיכותית עדיפה לאין ערוך על מזון מיובא שהדרך הארוכה לשווקים המקומיים מפחיתה מטריותו ומערכיו התזונתיים, ועמידתו בתקני בריאות ואיכות אינה תמיד ברורה.

מכאן החשיבות ביצירת מערכת סטטוטורית לשמירת שטחים חקלאיים במסגרת התכנון הארצי ועל פי חוק התכנון והבנייה. תפקידה של המערכת יהיה לקבוע תכונות וערכים לשטחים החקלאיים, והוראות המגינות עליהם מפני פיתוח לא-מבוקר. אומנם לא ניתן להגן על כל שטחי החקלאות במדינה – כ-4.2 מיליון דונם (כפי שגם לא כל השטחים הטבעיים זכו להגנה), אך יש ליצור מדרג להגנתם: שטחים איכותיים, חיוניים, בעלי ערכיות גבוהה ותרומות חיצוניות גבוהות, לעומת אחרים שחשיבותם פחותה. זו הדרך לקבלת החלטות מושכלות ומבוססות בשאלות כגון אילו שטחים חקלאיים יישמרו לדורות, ואילו כעתודה לפיתוח. במאמר הדעה מוצגת הצעה למודל שמדרג איכויות כבסיס למעטפת הגנה, ולממשק מושכל לשטחי החקלאות בישראל ^[5].

ערכים יצרניים ותרומות חיצוניות של השטח החקלאי

המודל המוצע להערכת השטחים החקלאיים מתבסס על שירותי המערכת האקולוגית ^[2]. בשטחים החקלאיים גלומה תועלת רבה, ראשית בזכות חשיבותם לייצור מזון – והכוונה לשירותים הכלולים בשירותי אספקה – הפקת מזון, עצה, סיבים. כמו כן, הם תומכים בשירותי המערכת האחרים במגוון דרכים: שירותי בקרה – בקרת אקלים, תרומה למגוון הביולוגי ולקיבוע פחמן בצומח ובקרקע, מיתון סחיפת קרקע ושיטפונות ותמיכה במסדרונות אקולוגיים, בהעשרת מי תהום ובקליטת נגר עילי; שירותי תרבות – עיצוב נופי מורשת ותרבות, שמירת ריאות ירוקות, פיתוח תיירות חקלאית המסייעת לכלכלת יישובים כפריים, יצירת תחושת מקום, תרומה ליפי הנוף ולהשראה וכן יצירת מצע לחינוך מדע ומחקר ^{[3, 7]}. בארצות המערב הוכרה חשיבותם של השירותים האלה, והחקלאים זוכים לתגמול עבורם בדמות סיוע ישיר מהממשלה באמצעות כלים כלכליים ייעודיים. הממשלה תומכת בחקלאות כצורך קיומי לדורות וכאמצעי להתמודדות עם איומי משבר האקלים ^[4].

במודל המוצע קיבל כל אחד משירותי המערכת הנזכרים ביטוי על פי קריטריונים המוצבים על סולם כמותי. טבלה 1 מציגה את העיקריים בהם.

טבלה 1

אמות המידה לבחינת ערכי השטחים החקלאיים בהתבסס על שירותי המערכת האקולוגית

לטובת הדגמת המודל המוצע חולקו השטחים החקלאיים במחוז מרכז לתאי שטח, וכל תא קיבל ציון המשקף את ערכיו ותרומתו על פני כל אחד מן המישורים. דרגות החשיבות הועלו על פני מפות מלוות בדברי הסבר, המנמקים את הדירוג. בדרך זו ניתנים בידי מוסדות התכנון כלים להערכת חשיבות השטחים החקלאיים, וכלי ממשק והגנה עליהם בכל דיון הנוגע לעתידם. באיור 2 ובנספח 1 נמצאות מפות המציגות חלק מסולמות הערכים: מפת הרציפות, מפת היצרנות (היקף השקעות) ומפת סיכוני סחיפת קרקע.

לסיכום, יש צורך בהכנת תוכנית מתאר ארצית לשמירת שטחים חקלאיים (בין אם על בסיס המודל המוצע, או אחר) שתביא בחשבון את ערכי יצרנות המזון של הקרקע לצד תרומותיה החיצוניות של החקלאות: ערכיה החברתיים, התרבותיים, הנופיים והסביבתיים. לתוכנית המוצעת תהיה תרומה מכרעת בהבטחת שטחי עיבוד לעתיד כמפתח לביטחון המזון בישראל וכאמצעי להצגת תרומתה של החקלאות מול איומי משבר האקלים. על התוכנית להיות מלווה במנגנונים כלכליים שיתגמלו את ציבור החקלאים בגין תרומתו לערכים האלה, כמקובל בארצות המערב.

איור 2

מדד הרציפות של השטחים החקלאיים במחוז מרכז

המפה מציגה את משרעת הרציפות: משטחים רציפים רחבי-ידיים ועד לחלקות עיבוד קטנות ומקוטעות. המפה ממחישה את הרציפות והגודל כיתרונות בממשק החקלאי.

תגובת מִנהל התכנון

אומנם אין כיום הגנה על שטחי החקלאות במסגרת תמ"א ייעודית, אך תוכנית המתאר הארצית לבנייה, לפיתוח ולשימור (תמ"א 35) מדגישה את הצורך בשמירת כלל השטחים הפתוחים ותוכניות המתאר המחוזיות מגדירות שטחים לשימור החקלאות מול שטחי פיתוח. נוסף על כך, מסמכים נופיים-סביבתיים ותסקירי השפעה על הסביבה שואפים לשמר קרקע חקלאית תוך התייחסות מפורטת לאותם ערכים וקריטריונים המופיעים במודל המוצע.

נתוני מִנהל התכנון עבור שלוש השנים האחרונות מראים ירידה משמעותית בקצב גריעת הקרקעות החקלאיות לכ-14,000 דונם בממוצע שנתי. הירידה הזו נובעת מגישה שנותנת עדיפות לפיתוח בשטחים בנויים ולא בשטחים הפתוחים. הגישה באה לידי ביטוי, למשל, בשיא של אישור תוכניות במסגרת התחדשות עירונית, שהן כיום כמחצית מתוכניות הבינוי, לעומת יעד ממשלתי של 25% בלבד.
מִנהל התכנון מבצע צעדים נוספים שתומכים במגמה זו: עידוד דו-שימוש אגרו-וולטאי במקום הקמת מתקנים פוטו-וולטאיים קרקעיים, קידום מסדרונות אקולוגיים השומרים על שטחים חקלאיים כחלק ממערך השטחים הפתוחים, וכן שילוב שיקולי שימור קרקע חקלאית בתכנון באמצעות הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ). נוסף על כך, מִנהל התכנון מעורב בגיבוש מסמך מדיניות לעתיד החקלאות בישראל, שנועד לחזק את ביטחון המזון ולבסס תשתית תכנונית שתשמר את הקרקע החקלאית לטווח ארוך. מסמך המדיניות מיועד לשקף את מצב החקלאות, את עתידה בישראל ואת הצורך בגיבוש כלים סטטוטוריים או פתרונות נוספים אחרים.

בברכה,

ליאת פלד, סמנכ"לית תכנון מרחבי, מִנהל התכנון