סטטוטוריקה מול פרקטיקה – הצורך בניהול מסדרונות אקולוגיים

מאז הוצגו המסדרונות האקולוגיים וחשיבותם במסמך "מסדרונות אקולוגיים בשטחים הפתוחים – כלי לשמירת טבע" בשנת 2000 ^[3] נטמע המושג במידה רבה בשיח הציבורי והתכנוני. הישג משמעותי לשימור המסדרונות האקולוגיים נרשם כאשר בשנת 2016 בעדכון 1 לתוכנית המתאר הארצית המשולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור (תמ"א 35) סומנה שכבת מסדרונות אקולוגיים ארציים. זו הייתה הפעם הראשונה שמסדרונות אקולוגיים זכו להכרה סטטוטורית ברמה הארצית. בשנים האחרונות הנושא מקבל התייחסויות בתוכניות מתאר שונות ובעבודות לתכנון מסדרונות ולהסדרת ההתנהלות בהם, ואף משפיע על החלטות תכנוניות ברמות שונות.

למרות ההתקדמות המשמעותית, ההגנה על המסדרונות סובלת משני ליקויים משמעותיים:

1. עדכון 1 לתמ"א 35 לא מעניק הגנה מספקת, בעיקר מאחר שהמסדרונות האקולוגיים הארציים הותוו באופן סכמטי בלבד, כקווים נעדרי ממד רוחב. ללא התוויה של גבולות המסדרונות מתרחש בהם כרסום מתמשך, עד שה"מסדרון" נותר רק קו על הנייר, שספק רב אם יכול לתפקד בפועל. סימון מדויק של תוואי המסדרונות והתווייתם כשכבה פוליגונית נעשו על-ידי רשות הטבע והגנים ב-2015 ^[2]. שכבה זו משמשת במוסדות התכנון, אך היא נטולת תוקף סטטוטורי.
2. גם כאשר המסדרונות משורטטים בתוכניות כשטחים פתוחים, אין הנחיות מחייבות לניהול שטחים אלה שיבטיחו את תפקודם כמסדרונות. לדוגמה, אין כל הוראות הנוגעות לגידור ולמכשולים אחרים בשטח. בעקבות זאת, תא שטח שנראה בתוכניות כשטח פתוח, בפועל עשוי להיות בלתי עביר לחלוטין למינים רבים. נוסף על כך, עשויים להתקיים בו מפגעים נוספים, כגון תאורה, רעש ופסולת חקלאית ואחרת, המקשים על קיום בעלי החיים ופוגעים בתפקוד המסדרון.

בדו"ח האיומים על המסדרונות האקולוגיים (2019) שנערך בחברה להגנת הטבע ^[1] נבחנו מכשולים לתפקודם של מסדרונות אקולוגיים במספר אזורים בארץ. המכשולים כוללים כבישים וקווי תשתית, גידור שטחים חקלאיים, בנייה בלתי חוקית או לא מוסדרת, פעילות מוטורית ועוד. הדו"ח מצביע על פער שקיים בין שטח המסדרון המתוכנן לשטחו בפועל, שמשמעותו פגיעה בתפקוד המסדרון בגלל קיטועים נקודתיים והצרת רוחבו. גם אם מבחינה תכנונית המסדרונות שנבחנו הם לכאורה פתוחים, יש הפרעות רבות ש"שקופות" מבחינת מערכת התכנון, ושפוגעות בתפקוד המסדרונות. היות שכך, גודלם האפקטיבי של חלק משטחי המסדרונות מצומצם בהרבה מהמתוכנן.

דוגמה לכך הוא שטח בין ערערה לאום אל-פחם. שטח זה מסומן כמסדרון אקולוגי בתמ"א 1/35, וחלקו הגדול אף מוגן כיער בתוכנית מתאר ארצית ליער ולייעור (תמ"א 22). בפועל, השטח מקוטע בשל הפרות בנייה וגידור, כך שמעבר בעלי חיים בו בעייתי ביותר (איור 1).

איור 1

מפגעים במסדרון האקולוגי ערערה—אום אל–פחם

החברה להגנת הטבע מיפתה כ-140 קטעי מסדרונות שיש חשיבות לשמור עליהם לפי אמות המידה הבאות:

• צוואר הבקבוק צר מאוד, ומושפע מהשפעות שוליים של כבישים, מסילות, אזורי מגורים, תעשייה וכדומה. מסדרון נחשב צר במקרים הבאים: רוחבו קטן מ-300 מטר; רוחבו קטן מ-800 מטר במרחב שחיות בו אוכלוסיות צבאים; רוחבו צר ממחצית אורכו.
• קטעי מסדרונות שתוכניות פיתוח עתידיות יצמצמו אותם לרוחב שיפגע בתפקודם, לעיתים בצורה אנושה – משמע, המסדרון יפסיק לתפקד ככזה. לפי קריטריון זה נכללו בדו"ח גם שטחים שאינם בהכרח צווארי בקבוק כיום, אך יהפכו להיות כאלה אם יתממשו תוכניות פיתוח.
• קטעי מסדרונות שהם החלופה היחידה במרחב ובאותה מערכת אקולוגית לחיבור בין שטחים – משמע, בלעדיהם לא תהיה קישוריות. כך גם לגבי צווארי בקבוק שיש להם חלופה אחת או שתיים, אך החלופות מאוימות או שתפקודן לקוי.

לפי מיפוי זה, כמחצית (46%) מצווארי הבקבוק המאוימים בישראל נמצאים בין שני אזורי פיתוח אינטנסיבי (יישובים ואזורי תעשייה), וקרוב לוודאי שבגלל השפעות השוליים מאזור הפיתוח גודלם האפקטיבי קטן מזה הנראה במפה. כשני שלישים (65%) מצווארי הבקבוק שמופו צרים או מופרעים על-ידי תשתיות בצורה שעשויה לפגוע בתפקודם.

הדו"ח מצביע על כך שללא ניהול, המסדרונות האקולוגיים הולכים ומאבדים את יכולתם למלא את תפקידם האקולוגי. לפיכך, יש הכרח בפיתוח מנגנון לניהול שטחים אלה, שיבטיח את המשך תפקודם.

למרות חשיבותם של המסדרונות, אין כיום מנגנון המבטיח את המשך תפקודם, ובעקבות זאת שטחי המסדרונות הולכים ומאבדים את יכולתם למלא את תפקידם האקולוגי. השמירה על המסדרונות האקולוגיים דורשת פעולה בשני אפיקים: סטטוטורית – הגדרה מרחבית של שטחים אלה, ומערך הנחיות להתנהלות בשטחם; ניהולית – הגדרת גוף המנהל את השטח באופן שמאפשר שמירת טבע וחקלאות, כולל פיקוח ואכיפה.

לתפקיד מורכב שכזה נדרש גוף בעל סמכויות ויכולות ברמה הארצית, עם מערך פיקוח והיכרות עם השטח. אנו סבורים שיש לבחון את האפשרות שהסיירת הירוקה תשמש, לצד תפקידיה המסורתיים, גם גוף המסוגל לבצע את התפקיד המורכב, תוך התאמות למשימות הנדרשות. פעילות זו תוכוון על-ידי מנהלת שתכלול את המועצות האזורית, משרד החקלאות, רשות הטבע והגנים ובעלי עניין נוספים. המנהלת תהיה הגוף המקצועי שיתווה את מדיניות הניהול.