התוכנית הלאומית להיערכות לשינוי האקלים ‒ איך רותמים את גופי השלטון?

בחודש יולי השנה פרסם המשרד להגנת הסביבה, באמצעות המִנהלת להיערכות לשינוי האקלים, את חלקה הראשון של התוכנית הלאומית להיערכות לשינוי האקלים (להלן, התוכנית הלאומית) ^[2]. התוכנית היא שלב הבסיס ההכרחי ליצירת תוכנית ההיערכות, כפי שהיא מוגדרת בחוק האקלים, הנמצא בימים אלה בדיונים בוועדת הפנים ואיכות הסביבה בכנסת. על פי הגדרה זו, התוכנית הלאומית תרכז את תוכניות ההיערכות של משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות והתאגידים הממשלתיים, ותכלול יעדי היערכות כוללים למשק וכן מנגנוני בקרה ומעקב אחר יישום תוכניות ההיערכות האלה. בחוק מוגדר כי כדי ליצור תוכנית ראויה יש בשלב ראשון למפות את הסיכונים שיוצר שינוי האקלים, ולאחר מכן לפרט את דרכי הפעולה לביצוע התוכנית, תוך כדי הערכת רכיבי התוכנית על פי מבחני עלות–תועלת.

כדי להתחיל ליצור את התשתית לתוכנית הלאומית, המשרד להגנת הסביבה ליווה וסייע במימון הכנת תוכניות היערכות בעשרות רשויות מקומיות בישראל, בפריסה גאוגרפית רחבה וממגוון מאפיינים כלכליים-חברתיים ^[3]. לצד זאת, פעל המשרד מול שאר משרדי הממשלה להסדרת התכנים הדרושים להכנת תוכנית היערכות משרדית, וסייע בהכנת התוכניות האלה למשרדים שהיו מעוניינים בכך. למרות לוחות הזמנים שהוגדרו בהחלטת הממשלה על "היערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים" (מ-2022) ^[4] שקבעו את מועד הכנת התוכניות המשרדיות לסוף שנת 2023, רק משרדי ממשלה ספורים עמדו בלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטה זו – המשרד להגנת הסביבה ומשרד הביטחון, לצד משרדי החקלאות, הבריאות והרווחה שהכינו תוכניות בפורמטים שדרשו עדכון והתאמה. בדו"ח שפרסם המשרד לאחרונה נסקרו הגשות תוכניות ההיערכות בכלל משרדי הממשלה ^[1], ואף על פי שמשרדים משמעותיים נוספים הגישו תוכניות היערכות בחודשים האחרונים, ישנם משרדי ממשלה מרכזיים, כדוגמת משרד ראש הממשלה, משרד האוצר והמשרד לביטחון לאומי, שעדיין לא הכינו תוכניות היערכות משרדיות.

התוכנית הלאומית מתבססת על התובנות שעלו מתוכניות ההיערכות של הרשויות המקומיות ושל משרדי הממשלה בהתאם לשלב בהכנת התוכנית בכל אחד מהגופים השונים, וכן על התובנות שהוצגו בהחלטת הממשלה על "היערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים" (מ-2018) ^[5]. מבנה התוכנית מבוסס על התוכנית הלאומית של ניו זילנד ^[6], שפורסמה לאחרונה ומשלבת אלמנטים מוצלחים מתוכניות מובילות של הולנד ובריטניה. התוכנית הלאומית של ישראל נפתחת בחזון של "חוסן והסתגלות לאומיים למגמות ההדרגתיות והקיצוניות של שינוי האקלים, לטובת שגשוג וצמצום הפגיעה בחברה, בכלכלה ובסביבה", ומחולקת לשישה עולמות תוכן (ביטחון וחירום, כלכלה, שטחים בנויים ותשתיות, חקלאות ומים, בריאות ורווחה) הנפרטים ל-16 יעדים, ל-48 מהלכים ול-198 משימות. במסגרת התוכנית הלאומית אופיינו המהלכים השונים וחולקו לקטגוריות שונות, וכן נקבעו גורמים מובילים ושותפים לצד מסגרות תקציבים מוערכות ולוחות זמנים לביצוע. במסגרת תהליך הכנת התוכנית קבעה המִנהלת סדר עדיפויות ראשוני של מהלכים מכלל עולמות התוכן. התוכנית כוללת גם חמישה עקרונות פעולה מרכזיים, שעומדים בבסיס אסטרטגיית ההיערכות: התייחסות לאוכלוסיות פגיעות, שימוש בפתרונות מבוססי-טבע, שימוש בפתרונות מודולריים וגמישים, יצירה של שיתופי פעולה רב-מגזריים ובין-לאומיים ושותפות מרכזית עם שלטון מרכזי.

מניתוח של התוכנית עולה כי לא מעט מהמהלכים בה מוגדרים בתור מהלכים של "גיבוש תוכנית" או "ביסוס ופיתוח תשתית ידע". דבר זה בולט במיוחד בעולם התוכן הכלכלי, ומעיד שההתמודדות המדינה עם נושא זה עדיין נמצאת בתחילת דרכה. בעדכון הבא של התוכנית, שיבוצע בעוד חמש שנים, צפוי שמשקל המהלכים המוגדרים כ"יישום וביצוע" יעלה באופן ניכר.

השלב הבא בתוכנית הלאומית הוא הערכה מעמיקה של העלות והתועלת הצפויות מהמהלכים ומהמשימות שנבחרו בשלב המיפוי (איור 1). צוות משותף למשרד להגנת הסביבה, למשרד ראש הממשלה ולמשרד האוצר שוקד בימים אלה על הכנת מתודולוגיה מוסכמת שתשמש גופים בעת הפנייה שלהם לתקצוב תוכניות ההיערכות שהכינו. מתודולוגיה זו תיושם על תוכנית המיפוי שהוכנה, ובסופה נוכל לגבש תוכנית יישום סדורה להיערכות לשינוי האקלים כנדרש בהצעת חוק האקלים.

איור 1

מספר המשימות שמובילים גופים מרכזיים בתוכנית לפי עולמות תוכן

מבוסס על וסל, 2024 ^[2].