כיצד (לעיתים) תורמת הוועדה לתשתיות לאומיות לשמירה על השטחים הפתוחים?

לאחרונה אושרו בוועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל), שתי תוכניות תשתית לאומית בעלות חשיבות גדולה, שבאופן חסר תקדים כוללות בתחומן שטחים פתוחים נרחבים: תוכנית לשדות קידוחי מים שקודמה על-ידי מקורות (תת"ל 100), ותוכנית למניעת הצפות בחדרה וביישובים נוספים בעזרת אתרי ויסות נגר, שמקודמת על-ידי רשות ניקוז ונחלים שרון ואושרה להעברה להערות ולהשגות (תת"ל 122). התוכניות האלה עוסקות במתקנים בנויים של תשתיות מים, התופסים כשלעצמם שטח מצומצם ביותר. עם זאת, הן נשענות על שטחים פתוחים נרחבים. במקרים כאלה השטח הפתוח הוא חלק בלתי נפרד מהתשתית. לדוגמה, כדי להגן על מי התהום שנשאבים בקידוח מים דרוש אזור חלחול נקי מגורמי זיהום. בתת"ל 100 נדרש שטח שגודלו כ-117,000 דונם כדי להגן על מעל ל-100 קידוחי מים ושני אתרי החדרת מים. בתת"ל 122 מוצעים שישה אתרים שמיועדים לקלוט ולווסת מי שיטפונות בעת אירועי קיצון. כל אתר ויסות מורכב מסוללה עם מעביר מים, ששטחה אחוזים בודדים משטח האתר, ובעורף הסוללה שטח פתוח נרחב שיוצף בעת שיטפון. המים ישהו בשטח הפתוח פרק זמן של מספר שעות ועד יומיים, ובמהלכו יזרמו בקצב איטי למורד. במקרה זה נדרשים כ-8,000 דונם כדי להבטיח שטחי הצפה מספקים שימנעו הצפת אזורי מגורים ותשתיות.

הוועדה לתשתיות לאומיות שבה, כאמור, קודמו התוכניות, הוקמה במטרה למסד גוף תכנון ייחודי, שמתמחה בקידום ובתכנון מהיר של תוכניות תשתית בעלות חשיבות לאומית. הוועדה פועלת בהיררכיית תכנון גבוהה, המקבילה למועצה הארצית, והתוכניות המאושרות בה נחשבות "חזקות", כלומר הן אינן מושפעות מיוזמות פיתוח מקומיות ומחוזיות. הוועדה הוקמה, בין השאר, כדי להתמודד עם תופעת הנִמב"י (נגד מיקום בחצרי, מאנגלית: NIMBY – Not In My Back Yard), וזאת על-ידי הרכב חברים שיש בו משקל משמעותי לנציגי הממשלה. בוועדה ניתן לקדם רק תוכניות לתשתיות, מתוך רשימה סגורה של שימושים המוגדרת בחוק, כגון מתקני מים, נמלים, תשתיות תחבורה ותחנות כוח, וכן יש רשימה סגורה של גורמים שיכולים להגיש תוכנית בות"ל, כדוגמת חברות תשתיות, משרדי ממשלה ורשויות ממשלתיות (אך לא רשויות מקומיות). הדי-אן-איי של הות"ל מכוון לדיון בתשתיות פיזיות מסיביות, שלחלק מהן (למשל שדות תעופה, תחנות כוח, כבישים ומסילות) יש השפעות סביבתיות, כמו רעש או פגיעה באיכות האוויר, ואישורן נוטה ליצור התנגדות ציבורית. בדרך כלל, כשחושבים על תשתית לאומית לא מדמיינים שמורת טבע של בִּיצה, יער או מטעי אבוקדו. אם כן, מדוע תוכניות הכוללות שטחים פתוחים החלו להגיע בשנים האחרונות לוועדה לתשתיות לאומיות? כמי שמלווה את התוכניות בות"ל כראש צוות סביבה בוועדה, כחלק מצוות תכנון (בראשות מתכננת הוועדה נאווה אלינסקי רדאעי), אציע את נקודת המבט והפרשנות האישית שלי לשאלה זו.

המוטיבציה הראשונית לקידום התוכניות האלה היא הפיתוח המואץ, שמוביל לצמצום השטחים הפתוחים. לדוגמה, קידוחי מים היו קיימים עוד לפני קום המדינה, ושטחים פתוחים הוצפו מאז ומעולם בעת שיטפונות ומיתנו באופן טבעי את הספיקות המגיעות לאזורים הבנויים. עם התרחבות השטחים הבנויים והתמעטות השטחים הפתוחים נוכחו חברת מקורות ורשויות הניקוז כי התשתיות מאוימות, ועל כן נדרש להגן עליהן. הדרך הרגולטורית המתאימה לקבע שימוש של שטח בישראל ולהגן עליו היא על-ידי תוכנית. לפי חוק התכנון והבנייה ניתן לקדם תוכנית מסוג זה בשני מסלולים אחרים: בוועדת התכנון המחוזיות או במועצה הארצית, שגם בהן קודמו ומקודמות תוכניות ניהול נגר הדומות לתת"ל 122. למרות זאת, חברת מקורות ורשות הניקוז בחרו לקדם את התוכניות שלהן דווקא בוועדה לתשתיות לאומיות. מדוע? מנקודת מבטי, באזורים מסוימים השטחים הפתוחים נעשו נִמב"י. רשויות מקומיות, גורמי פיתוח ובעלי קרקע מעוניינים להרחיב את הפיתוח בשטחים הפתוחים האלה ללא מגבלות בינוי, בוודאי ללא מגבלות "חזקות" כמו אלה שמטילה התוכנית לתשתית לאומית. משום כך ובאופן פרדוקסלי, החליטו מקורות ורשות הניקוז לקדם את התוכניות שלהן בות"ל. איך שהגלגל מסתובב ‒ אותה ות"ל שהוקמה, בין השאר, כדי לאפשר פיתוח הכרחי בשטחים פתוחים, פועלת כיום להגן על אותם שטחים פתוחים מתוך ראייה שניהול נכון שלהם הוא חלק בלתי נפרד מתפקודן התקין של תשתיות מסוימות. מצד שני, לא אתיימר להציג את הות"ל כמגינת השטחים הפתוחים, הות"ל מקדמת תשתיות ואת כל הנדרש לתפקודן, וכך גם במקרה זה.

סיבה נוספת לקידום תוכניות מסוג זה בות"ל, שנובעת גם היא מהתחרות ההולכת והגדלה על משאב הקרקע, היא הצורך לשלב מספר שימושים בשטח נתון. לדוגמה, הקמת מרכז מסחרי מעל לתחנת רכבת או תוכנית "בית משותף לתשתיות" שמקדמת הות"ל, לעידוד הקמת תשתיות מרובות בחצר אחת. גם השטחים הפתוחים נדרשים להיכנס תחת אלונקת הציפוף: בתת"ל 100 יער קק"ל ישמש גם שדה קידוחי מים, בתת"ל 122 שמורת טבע של ביצה תשמש גם שטח הצפה. וכמו בבית משותף, כל השותפים נדרשים לפשרות, שכן רשות הטבע והגנים הייתה מעדיפה ששמורת נחל יצחק, שמקודמת בוועדת התכנון המחוזית, תהיה רק ביצה, בלי שטח הצפה עם מעבירי מים מבטון. מהנדסי רשות הניקוז היו מעדיפים לתכנן את שטח ההצפה בתת"ל 122 בהתייחס בראש ובראשונה לשיקולי ניקוז, בלי הצורך להתחשב גם באופן ביצוע הקישוריות האקווטית לאורך הנחל. באופן דומה, קק"ל הייתה מעדיפה שביער בן שמן לא יהיו קידוחי מים מתוקף תת"ל 100, עם דרך גישה ותוואי צינור מים שיוצא מהקידוח, וחברת מקורות הייתה רוצה לפעול ללא צורך בתיאום עם קק"ל על כל צעד ושעל בתכנון, בהקמה ובתחזוקה של קידוחי המים. אבל אין ברירה. את חוסר הברירה הזה יכולה הוועדה לתשתיות לאומיות לכפות על השחקנים השונים, עם הבונוס – תוכנית הות"ל, על מגבלותיה, היא תוכנית "חזקה", ותוכניות פיתוח מקומיות אינן יכולות לבטל אותה או לצמצם את המגבלות שהיא מטילה, ועל כן כתוצר לוואי היא מגינה על השטח הפתוח. במדינה קטנה כמו שלנו, שמשאב הקרקע בה מוגבל מאוד, נדרשת חשיבה איך מקיימים יחד ערכים, שימושים ותפקודים שונים על אותו מרחב באופן מקיים. שיתוף כזה דורש מאמץ משמעותי ביצירת התיאום בין השחקנים השונים, וכן בשל הפשרות שכל שחקן נדרש אליהן. חשוב לאתר את ההזדמנויות שתוכניות כאלה יכולות להביא. מדובר על אתגר, אך גם בהזדמנות לקדם תשתיות ושמירת טבע, ביחד.

סיבות לאופטימיות ‒ תגובת רשות הטבע והגנים

רשות הטבע והגנים (רט"ג) מברכת על פרסום מאמר הדעה ועל התהליכים שקורים בוועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל). אנחנו רואים עצמנו שותפים לקידום תהליכים סביבתיים בות"ל. לדוגמה, לפני מספר שנים ערכנו יחדיו השתלמות שיוחדה להתפתחות בידע הסביבתי, בנושאים כגון השפעות תאורה, מינים פולשים ומעברי בעלי חיים.

במדינה הקטנה והמצטופפת שלנו יש חשיבות רבה לתכנון בדו-שימוש. עם זאת, חוק הות"ל אינו מאפשר סימטריות – בשמורות טבע מותר להעביר ולהקים תשתיות, אבל ההפך אינו אפשרי. ניקח לדוגמה את תת"ל 100 (תוכנית לשדות קידוחי מי שתייה): לא ניתן לייעד בה שטחים רלוונטיים כשמורת טבע, אף על פי שמדובר גם בשטחי חולות, כלומר במערכת אקולוגית שנמצאת בתת-ייצוג בשטחים מוגנים. הדברים הגיעו לידי אבסורד בתוכנית שקודמה בות"ל לכביש החוף: התוכנית כללה שינוי של תוואי הכביש לשטח טבעי בתחום גן לאומי נחל אלכסנדר, אך לא אפשרה לקבוע את ייעוד תוואי הכביש המתבטל כגן לאומי.

בתכנון תשתיות הדבר החשוב ביותר הוא המיקום. במקרים רבים הות"ל מקבלת כהכתבה את המיקום של התוכניות המיועדות בשל דרישות שונות, כמו למשל זיקה של מגיש התוכנית לקרקע, וכך נמנעת בחינת חלופות. הדבר השני בחשיבותו הוא אופן ההקמה, וכאן לות"ל יש השפעה חשובה בצמצום ההשפעות הסביבתיות. אחת הדוגמאות המצוינות לכך היא הגשרים הגדולים מעל נחל עמוד ונחל עכברה, שהות"ל אישרה בעת תכנון הרחבת כביש 85. הגשרים האלה החליפו סוללות, והשינוי הקטין באופן מהותי את הפגיעה בנוף, ושיפר באופן מהותי את הקישוריות האקולוגית בין הגליל העליון לגליל התחתון.

בהשוואה שערכנו לאחרונה בין תהליכי תכנון במועצה הארצית לבין הות"ל, ראינו שלכל אחד מהמסלולים יתרונות וחסרונות. אחד היתרונות המובהקים בתהליך דרך הות"ל הוא קיומו של תפקיד ראש צוות סביבה, שתורם לתכנון מיטבי ולצמצום קונפליקטים. לפיכך, פנינו למועצה הארצית בבקשה למנות יועץ סביבתי (או ראש צוות סביבה) לתוכנית להנחת כבל חשמל בים, כפי שקיים בות"ל.

חובה נעימה היא להזכיר את חלקם של יזמים שונים בתהליכי התכנון ובהטמעת הנושאים הסביבתיים בתוכניות הות"ל וגם בתוכניות העוברות במסלול מִנהל התכנון. לְרוב היזמים וחברות התשתית יש כיום מודעות סביבתית שמאפשרת התקדמות תוך שיתוף פעולה.

לאחרונה נקבע בשינוי לחוק התכנון והבנייה כי נציג של רט"ג יצורף לות"ל כמשקיף. רט"ג מינתה אדריכל נוף להיות נציגה, ואנו מקווים שהדבר יסייע עוד יותר להטמעת האינטרסים הסביבתיים.

למרות הקשיים בעבודה עם ות"ל, כמו אלה שצוינו למעלה, השורה התחתונה חיובית, בפרט כשראשת צוות סביבה קואופרטיבית ומגלה הבנה ונכונות לקיים את מטרות ות"ל תוך ניסיון כן ויעיל לצמצם את הפגיעה בטבע ואף אולי להשיג רווח סביבתי.

בברכה,

ניר אנגרט, ראש אגף שטחים פתוחים, חטיבת התכנון, רשות הטבע והגנים

הגנה בעירבון מוגבל ‒ תגובת הקרן הקימת לישראל

הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות הוקמה במסגרת תיקון מספר 60 לחוק התכנון והבנייה במטרה למסד גוף תכנון ייחודי, שיתמחה בקידום סטטוטורי של תוכניות מפורטות בלוח זמנים קצר עבור תוכניות תשתית בעלות חשיבות לאומית. כוונת המחוקק הייתה ליצור תהליך תכנון מהיר של תוכניות לתשתיות לאומיות נדרשות, ולשם כך ניתנו לוועדה כלים חוקיים דורסניים, שעקפו את ההיררכיה התכנונית הקיימת. עמדתה של קק"ל, כבר עם הקמת הוועדה, הייתה כי כל פגיעה בהליך התכנון המלא הנדרש תביא לכך שתוצאותיו יובילו לתכנון חלקי שאינו יודע לתת את המענה השלם על כלל הצרכים, וזאת ללא קשר למקצועיות הגורמים העוסקים בהליך במסגרת הוועדה שהוקמה. 

ועדה זו אינה יחידה בעיוות כוונות חוק התכנון והבנייה ובעקיפת שדרת התכנון המרכזית. קדם לה הול"ל, והצטרפה אליה הותמ"ל. המגמה של הקמת מנגנון עוקף למערכת התכנון כאשר נוצרת בעיה בקידום רצונות תכנון ארעיים, הגוברים על התכנון ארוך-הטווח, היא רעה חולה תכנונית, ואת תוצאותיה אנו חווים בכל תחום – משמירת טבע והשטחים הפתוחים ועד הגודש בכבישי ישראל.

אין ויכוח לגבי המעטה השמור הנוסף שנותנת תת"ל 100 ליער בן שמן, אך עם זאת, חשוב לזכור כי מצב עניינים זה לא היה נדרש אילו התכנון היה שומר על עקביות, ובעקבות זאת היה שומר גם על הנדרש לצורכי הפקת מי תהום. ביטוי לצורך בהגנה על הפקת מי תהום קיים בתמ"א 1 ובתמ"א 35, וכן מוכר לכל מוסדות התכנון. צורך זה לא כובד, אלא הופר והוגמש באופן שהוביל אותנו למצב העגום כיום.

אנו רואים צורך לציין כי במקביל לתת"ל 100 שהשפעותיה על היער מצומצמות, מקודמות ביער בן שמן תוכניות ות"ליות נוספות – בהן הקמת מתקן השהיית נגר בנחל נטוף הזורם ביער, והרחבת כביש 443. התוכניות האלה צפויות לפגוע בשטחי יער ובשטחים פתוחים נרחבים, כך שהטענה העולה, גם אם היא נכונה לתת"ל 100, היא מקרה יוצא מהכלל המעיד על הכלל.

גם כיום, קרוב לשני עשורים לאחר הקמתה – הות"ל עדיין מנועה מלייעד שטח בדיון לשטח מוגן, מה שמקשה על התכנון באזורים רגישים סביבתית, ומקטין את הפיצוי הסביבתי ואת ההגנה שהוועדה צריכה לספק.

סיכומו של דבר – ההגנה הסטטוטורית שמעניקה תת"ל לשטח שכבר מוגדר כמוגן, נדרשת בשל אי-כיבוד ההיררכיה התכנונית הקיימת ועקב אי-כיבוד ערכיותם של השטחים הפתוחים מלכתחילה, אף על פי שהם אבן היסוד לקיומנו כאן ולאיכות החיים שלנו. אומנם תת"ל 100 אכן יכולה לסייע לשמירת יער בן שמן, אבל ההגנה היא בעירבון מוגבל – עד לצורך התשתיתי הבא ולמנגנון התכנוני העוקף שיגיע עימו.

בברכה,

נעה טל, עינת ברונשטיין וינאי שני

אגף התכנון, מנהל פיתוח קרקע, קק"ל