חזית המחקר
"תוכנית אלון אקולוגית" – ראשיתו של המִנהל הציבורי הסביבתי בישראל במלאת חמישים שנה להקמתו
השר לאיכות הסביבה יוסי שריד וראש הממשלה יצחק רבין בביקור בפארק השרון, 18.10.1993 | צילום: אבי אוחיון, לע"מ
מאת
בני פירסט
המחלקה לגאוגרפיה, האוניברסיטה העברית בירושלים; המרכז למחקרי סביבה וקיימות, האוניברסיטה הפתוחהמאת
בני פירסט
המחלקה לגאוגרפיה, האוניברסיטה העברית בירושלים; המרכז למחקרי סביבה וקיימות, האוניברסיטה הפתוחהבשנת 1973 קיבלה ממשלת ישראל את ההחלטה להקים את השירות לשמירת איכות הסביבה. היה זה הגוף הממשלתי הראשון שקם במטרה לקדם ראייה רחבה של הנושא הסביבתי כדי למנוע זיהום ומפגעים למרחב ולתושבים בישראל. בכך הצטרף השירות לשני גופים ממסדיים שקדמו לו – רשות שמורות הטבע ורשות הגנים הלאומיים, שקמו מכוח חוק גנים לאומיים ושמורות טבע ב-1963. שילוב שלושת הגופים עם חוק התכנון והבנייה משנת 1965 הניח את התשתית החוקית והמנהלית לשילוב הנושאים הסביבתיים בעבודת משרדי הממשלה, לריכוז מידע סביבתי עדכני מהעולם ומהארץ ולקידום המודעות הסביבתית בציבור ובמערכת החינוך.
במלאת חמישים שנה להקמת השירות מציג מאמר סקירה זה את הצעדים הראשונים שהביאו להקמתו, בדגש על פועלם של מספר אישים שקידמו את הנושא, ובראשם השר יגאל אלון, ח"כ יוסף תמיר והמנהל הראשון של השירות, אורי מרינוב. בסקירה מופיעים ציטוטים מעיתונות התקופה ומארכיונים, שחלק מהם רואים אור לראשונה בפרסום מדעי. הסקירה שופכת אור על הרקע הפוליטי והמקצועי להקמת השירות, מוסיפה מידע היסטורי סביבתי לעבודות הנרחבות של פרופ' אלון טל ופרופ' אורי מרינוב, ויכולה גם להעלות תובנות שעשויות לתרום לעתיד המשילות הסביבתית בישראל.
על קצה המזלג
ראשיתו של המִנהל הציבורי הסביבתי
- המאמר מציג סקירה היסטורית של התגבשות הקמת הגוף הממשלתי להגנת הסביבה בישראל, דרך התחקות אחר הנסיבות להקמתו של 'השירות לשמירת איכות הסביבה'.
- הסקירה מתמקדת ברקע הפוליטי והמקצועי להקמתו של 'השירות לשמירת איכות הסביבה'.
- חשיבותה של הסקירה אינה רק במתן מקום של כבוד למניחי אבני היסוד של המִנהל הציבורי הסביבתי בישראל, אלא גם בהעלאת תובנות שיכולות לתרום למשילות הסביבתית בישראל, בייחוד לנוכח האתגרים הסביבתיים והשינויים המדיניים המתרחשים בימים אלה.
מערכת אקולוגיה וסביבה
הלכה למעשה
גלית כהן, מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה לשעבר (2021‒2022):
50 שנה לאחר הקמת השירות לאיכות הסביבה, אכן יש מנהל ציבורי סביבתי בישראל, ואפילו לא קטן, ברמה הארצית, המחוזית והמקומית. הוא מנכיח את ההשפעה הקריטית של ההתפתחות המשרד להגנת הסביבה ממשרד הפנים בכלל ומִנהל התכנון בפרט. קיום המחוזות במשרד להגנת הסביבה מאפשר למשרד להיות רלוונטי וקשור לשטח ולעסוק במגוון פעולות שעיקרן אסדרה, תכנון, רישוי, אכיפה, חינוך ועוד, מעבר לפעילות המשרד הראשי בירושלים.
כיום ניתן גם לומר כי קיימת ההבנה שיש להטמיע את השיקולים הסביבתיים בתחומי עשייה רבים במרחב הציבורי, והדבר בא לידי ביטוי בהרחבה משמעותית של פעילות המשרד להגנת הסביבה ‒ במספר העובדים, בתקציב ובמגוון הסוגיות הסביבתיות וכלי המדיניות שהוא מפעיל. לא פחות חשובה היא ההקמה של אגפי סביבה או קיימות במשרדי ממשלה רבים, בחברות וברשויות ממשלתיות, ברשויות מקומיות, בחברות עסקיות וכד'.
עם זאת, האתגרים הסביבתיים כיום מורכבים הרבה יותר, משני טעמים: האחד, גידול האוכלוסין, הפיתוח והפעילות הכלכלית, שמחריפים את המתח בין הרצון לשמור על איכות הסביבה ואיכות החיים ללא חשיפה לסיכונים ולמפגעים סביבתיים לבין הצורך בפיתוח הנדרש עבור האוכלוסייה הגדלה בקצב הגדול ביותר מבין מדינות ה-OECD; הטעם השני הוא ההבנה המעמיקה בדבר השפעת פעילות האדם על המערכת האקולוגית ותופעת שינוי האקלים.
לכן, אסיים עם דבריו של פרופ' יחזקאל דרור שאמר שהמשרד הוא "טיב כוח האדם של השירות והמשאבים העומדים לרשותו". כמנכ"לית המשרד ראיתי לנגד עיניי כי אחד האתגרים החשובים ביותר שהמשרד צריך להתמודד עימם הוא שמירה על כוח האדם האיכותי הקיים וגיוס כוח אדם איכותי חדש שיוכל לתת מענה מיטבי גם לאתגרים המורכבים שצופן העתיד.
# גילוי נאות: המחבר עבד במשרד להגנת הסביבה (אגף התכנון) בשנים 1997–2006, 2012–2019.
התעוררות סביבתית – בארה"ב ובישראל
ב-22 באפריל 1970 צוין בארה"ב יום כדור הארץ הראשון. יוזמתו של הסנאטור הדמוקרטי גיילורד נלסון זכתה להצלחה עצומה, כאשר יותר מ-20 מיליון אמריקנים יצאו להפגנות מחאה במקביל להרצאות, לכנסים אקדמיים ולנאומים פוליטיים שהתקיימו במרבית המדינות. דרישתו של הציבור האמריקני הייתה לתרגם את הפעילות האזרחית בנושאי סביבה, שכבר הייתה קיימת מראשית שנות ה-60, לכדי ביטוי בחקיקה ובממשל. הלחץ הציבורי והאקדמי היה אפקטיבי, והוא הביא את הנשיא הרפובליקני ריצ'רד ניקסון להקים בשלהי אותה שנה את הסוכנות הפדרלית להגנת הסביבה (EPA – Environmental Protection Agency).
בישראל החלו באותה שנה אנשי הסביבה המעטים שהיו בה אז להעלות את הצורך בהקמת גוף ממלכתי דומה לזה שבארה"ב. אומנם באותה עת כבר פעלו בארץ על פי חוק 'רשות שמורות הטבע' ו'הרשות לגנים לאומיים', וכן מספר ארגוני סביבה לא ממשלתיים (החברה להגנת הטבע, מלר"ז, המועצה לישראל יפה והתארגנויות מקומיות של תושבים בחיפה ובתל אביב), אך הדרישה שהעלו גופים אלה במהלך השנים להקמת גורם ממשלתי בעל ראייה ואחריות סביבתית רחבה טרם מומשה.
במרץ 1970 יזמה רשות שמורות הטבע יום עיון רב משתתפים בנושא "אקולוגיה והשפעות הגומלין בין החברה המודרנית והסביבה", וימים אחדים לאחר מכן התקיים בטכניון כנס היסוד של האגודה הישראלית לאקולוגיה. שני הכנסים הללו, שהוצגו בהם לראשונה נתונים מדעיים מדויקים לגבי רמות זיהום האוויר, איכות המים והשפעותיהם על בריאות הציבור בישראל, הביאו להתעוררות הנושא הסביבתי בשיח הציבורי והפוליטי [13]. סמוך לכך (19.4.1970) פרסמה גם המועצה הלאומית למחקר ולפיתוח דו"ח שקבע כי "השקעות הממשלה בנידון זעומות ביותר. כמעט שלא מושקעים כספים בנושאים כגון זיהום האוויר, מי תהום וכו'" [21]. בתוך כך, היה זה חבר הכנסת יוסף תמיר (גח"ל), מחלוצי החקיקה הסביבתית בארץ, הראשון שהצביע על הצורך בניהול ממשלתי מרוכז של כל הנושאים הסביבתיים, בנאומו בכנסת ביוני 1970:
מה שמדאיג ביותר, אדוני היושב-ראש, הוא שאין הבנה מספקת לחומרת הבעיה, בשום משרד ממשלתי הנוגע בדבר – לא במשרד הבריאות, האחראי הישיר למניעת האסון המתרחש ובא; לא במשרד הפנים, שאינו ער דיו לבעיות איכות החיים והסביבה; לא במשרדי המשפטים, התחבורה והמשטרה, שגם הם מעורבים בצורה זו או אחרת בבעיה. אף החקיקה בבעיות אלו מפוצלת במידה מופרזת בין המשרדים השונים ומונעת אפשרות של תיאום פעולה. מן הדין שהממשלה תביא לפני הכנסת תוכנית לקיומה וריכוזה של פעילות המשרדים השונים בנדון".
נושא הניהול הממשלתי של נושאי הסביבה זכה לכיסוי נרחב בעיתונות הכתובה באותה שנה. בלטה במיוחד סדרת כתבות של אברהם פלג שהתפרסמה באוגוסט 1970 ב"מעריב" תחת הכותרת "השד האקולוגי המאיים על חיינו". באחת מהן התראיין פרופ' עזרה זהר, יושב הראש הראשון וממקימי האגודה הישראלית לאקולוגיה, שאמר כי "לפי מיטב ידיעתי לא קיימת תודעה אקולוגית בשום משרד ממשלתי" (איור 1).
איור 1
הכתבה האחרונה בסדרת כתבות שפורסמה באוגוסט 1970 והשפיעה על תודעת הציבור ביחס לצורך בהקמת המִנהל הסביבתי (מעריב, 25.8.1970, עמ' 20)
חיזוק לקריאתו של ח"כ תמיר השמיעו מדעני האגודה הישראלית לאקולוגיה בסיום הכנס המדעי השני שערכו בנובמבר של אותה שנה: "[יש] לדרוש הקמתן של רשות ממשלתית לאקולוגיה ושל ועדות מקצועיות, שידונו בבעיות זיהום האוויר והמים ויחנכו את הציבור להבנת בעיות הסביבה" [1].
בשנה שלאחר מכן (1971) נראו כבר מספר צעדים מעשיים שהוביל יגאל אלון:
"סגן ראש הממשלה ושר החינוך יגאל אלון עומד להעלות היום בישיבת הממשלה הצעה בנוגע לאיכות הסביבה. לפי הצעתו תיערך מחקר מדעי מטעם המועצה הלאומית למחקר ופיתוח על הגורמים השונים המשפיעים על איכות הסביבה בטווח קצר ובטווח ארוך. כפי שנודע, עומדים שרי הבריאות והפנים לעורר את שאלת הכפילויות הקיימות בלאו-הכי בטיפול בנושא זה. לדעתם, אין טעם להפריד בין המחקר המדעי לבין הטיפול המעשי במסגרת משרדיהם" [15].
הצעתו זו של אלון לוותה בהקמת "הוועדה הישראלית הלאומית לביוספרה ולאיכות הסביבה" (ויבא"ס), שהייתה יוזמה של האקדמיה הלאומית למדעים והמועצה הלאומית למחקר ופיתוח שליד משרד ראש הממשלה. בראש הוועדה עמד ד"ר אורי מרינוב, וטרינר בהכשרתו וראש ענף מדעי החיים במועצה הלאומית למחקר ופיתוח. הוועדה הפעילה עשר ועדות משנה מקצועיות, פרסמה מסמכי עמדה, וערכה כנסים מדעיים, ופעלו בה כ-30 מדענים ואנשי סביבה ממשרדי הממשלה, מהאקדמיה ומארגוני סביבה. הכנס הראשון התקיים במרץ 1971 במכון ון ליר בירושלים, וכותרתו הייתה "האדם בסביבה עוינת" (איור 2). במהלך הכנס "חלק מהמשתתפים דרשו הקמת מסגרת ממלכתית מיוחדת שתלכד בתוכה את הטיפול בכל בעיות זיהום הסביבה. הועלה החשש כי המבנה הממשלתי הקיים לא יהיה מסוגל להתמודד בבעיות אלו בגלל פילוג הנושא בין משרדי ממשלה שונים" [12].
איור 2
הזמנה לכנס הראשון של הוועדה הישראלית הלאומית לביוספרה ולאיכות הסביבה (ויבא"ס) (דבר, 29.3.1971, עמ' 5)
כחצי שנה לאחר מכן (ספטמבר 1971) הקים יגאל אלון את "ועדת המנכ"לים לענייני שמירת איכות הסביבה" (החלטת ממשלה מס' 828). הגדרת תפקידה הפורמלי של הוועדה הייתה ספציפית – ליצור תיאום בין הגורמים העירוניים והממשלתיים כדי להפסיק את ההזרמה הקבועה של שפכי ביוב לאגם הכינרת. עם זאת, עצם הקמתה של "ועדת כינרת" זו, שפעלה במשך כשנתיים, היוותה מודל ארגוני ורעיוני נכון שהוביל בהמשך להקמת השירות לשמירת איכות הסביבה. ייתכן שהצלחת שתי פעולות ראשונות אלה של אלון היו פרי המודעות הסביבתית הגבוהה שלו, בהיותו בן קיבוץ גינוסר שלחוף הכינרת. יצוין כי ניסיון של שר הפנים יוסף בורג למנות באותה שנה "מומחים לאקולוגיה" כמשקיפים בוועדות התכנון והבנייה לא צלח [6].
משטוקהולם לירושלים
ביוני 1972 התקיימה בבניין האופרה המלכותית בשטוקהולם ועידה בין-לאומית של האו"ם בשם "סביבת האדם" (United Nations Conference on the Human Environment). הייתה זו הפעם הראשונה שנציגים בכירים מ-114 מדינות העולם התכנסו לדון בבעיות איכות הסביבה של כדור הארץ ובדרכי ההתמודדות הנכונות עימן. בוועידה היסטורית זו, שהוגדרה על-ידי האו"ם כ"גיוס עולמי למען עתיד האנושות", השתתפה גם משלחת מישראל. בראשה עמד שר החוץ אבא אבן, וכן השתתפו 18 נציגים ובהם נגיד בנק ישראל דוד הורוביץ, נציב המים מנחם קנטור, יו"ר הוועדה לאיכות הסביבה בכנסת ח"כ יוסף תמיר (גח"ל), יו"ר האגודה הישראלית לאקולוגיה, פרופ' עזרה זהר מאוניברסיטת תל אביב, ועזריה אלון, מזכ"ל החברה להגנת הטבע. מרכז המשלחת היה אורי מרינוב:
"כמרכז המשלחת הישראל לוועידה דיווחתי ליגאל אלון [שר החינוך וסגן שר הממשלה] על הוועידה ותוצאותיה, והבעתי את דעתי כי הגיע הזמן שנתחיל גם אנחנו לפעול להקמת ארגון ממשלתי מיוחד לנושאי הסביבה. אלון התלהב" [15].
גם ח"כ תמיר התבטא כך בעת דיוני הוועידה בשטוקהולם:
"הגיע הזמן שישראל תעשה מה שעושות הטובות שבאומות העולם ותקים מסגרת ממשלתית לטיפול בנושא האקולוגיה, החייב לעמוד בראש סולם העדיפויות שלה" [17].
באותו חודש (יוני 1972) התכנסה במשרד הפנים בירושלים ישיבה שגרתית של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה. אחד הנושאים שעמדו על סדר היום היה מיקומה העתידי של תחנת כוח חדשה שנדרשה להקמה בין חיפה ותל אביב. ההצעה המקורית של חברת החשמל, שהצביעה כבר מ-1969 על הביקוש הגובר לחשמל ועל הצורך בהקמת תחנת כוח חדשה, הייתה להקימה בשפך נחל תנינים (בין מעגן מיכאל לג'סר א-זרקא) [23], אך בשל ההתנגדות הציבורית למיקום זה והמאבק הסביבתי שהתקיים באותה עת לשימור רכס הכרמל הסמוך כגן לאומי, הוחלט לבחון חלופה אחרת – בשפך נחל חדרה. כך, ביוזמת הוועדה הלאומית הישראלית לביוספרה ולאיכות הסביבה ובמימון של משרד הפנים והמועצה הלאומית למחקר ולפיתוח הכין צוות מומחים בראשות פרופ' משה היל מהטכניון מסמך בשם "הערכת אתרים למיקום תחנות כוח" [11]. במסמך נבחנו באופן השוואתי ההשפעות הסביבתיות הצפויות ביחס לכל אחת מהחלופות (איור 3). הצוות המליץ על חלופת שפך נחל חדרה, ואכן הוקמה בה כעבור שנים אחדות תחנת הכוח המוכרת כיום בשם "אורות רבין". למעשה, מסמך זה היה "תסקיר ההשפעה על הסביבה" הראשון שהוכן בישראל, כשנה לפני שהמונח עצמו נטבע כתרגום עברי ל-Environmental Impact Statement (שמקורו בחוק הסביבתי המשמעותי הראשון בארה"ב: National Environmental Policy Act, 1969), ועשור לפני שנקבעו לראשונה בחקיקה הישראלית תקנות התסקירים ב-1982.
איור 3
השוואה בין שתי החלופות למיקום תחנת הכוח: בשפך נחל תנינים (בין מעגן מיכאל לג'סר א-זרקא) ובשפך נחל חדרה [11]
יוזמה נוספת של הטכניון בשיתוף משרד המשפטים הייתה כנס בנושא "חוק וסביבה" שנערך במלון הילטון בתל אביב ב-28.11.1972. במהלך הכנס הציג צבי טרלו, מנכ"ל משרד המשפטים ויו"ר ועדת המנכ"לים לענייני איכות הסביבה שהוזכרה לעיל, את תוכניתו ל"אתחלתא לקידום שמירת איכות הסביבה בישראל". "תוכנית אלון אקולוגית", כפי שכונתה, כללה עשרה סעיפים, והמרכזי בהם הוא הקמת שירות לשמירת איכות הסביבה כאגף במשרד ראש הממשלה. בראש השירות יעמוד איש מקצוע שיהווה סמכות ראשית במדינה בנושא האקולוגי במישור התכנון העירוני והכפרי ובשאר המישורים שיש בהם סכנות זיהום. לפי ההצעה, מנכ"ל השירות יהיה חבר במועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ושאר אנשי המקצוע בשירות יהיו חברים בוועדות המחוזיות לתכנון. עוד נקבע בהצעה, כי מגישי תוכניות בנייה יהיו מחויבים להגיש דו"חות מיוחדים על האמצעים שינקטו לשם הגנה על איכות הסביבה ומניעת מפגעים. בהרצאת הפתיחה של הכנס אמר היועץ המשפטי לממשלה ולימים נשיא בית המשפט העליון, מאיר שמגר, את הדברים הבאים:
"אף כי חומרתה של הבעיה האקולוגית גוברת והולכת, אסור לצאת מתוך הנחה שהחוק הוא הפתרון היחיד לענייני הסביבה. חובתו של החוק להגדיר נורמות ולאכוף. השאר מוטל על ההסברה, האזרחות הטובה וכיוצא בזה. הבעיה האקולוגית המרכזית של ישראל היא צורת החיים וההתנהגות של הישראלי הממוצע […] היושב בליל שבת בביתו ומתרעם על מפגעי האקולוגיה ואחר כך זורק את קליפות המלון מבעד החלון אל הרחוב" [22].
הקמת השירות לשמירת איכות הסביבה
השתתפותה של ישראל בוועידת שטוקהולם, הכנסתו של כלי מדידה סביבתי חדש למערכת התכנון ופרסום "תוכנית אלון האקולוגית" היוו זרז משמעותי להקמתו של מִנהל ממשלתי לנושאי איכות הסביבה. תרם לכך מאוד גם המידע שהציג ח"כ תמיר בפני משרד המשפטים על אודות המשרדים המיוחדים לאיכות הסביבה שקמו במדינות אחרות – ארה"ב, יפן, צרפת, בריטניה, שוודיה וגרמניה [7], והפנייה הבאה ליגאל אלון:
תומך נוסף לכך היה ח"כ וסגן שר התחבורה גד יעקבי (המערך) שניסח את קווי המתאר של השירות [5]:
- יש עיסוק רב ומבורך בנושאי שמירת טבע, נוף ובעיות זיהום סביבתי דחופות, אך "ממעטים לטפל בבעיה העיקרית: עיצוב הסביבה בדרך שתאפשר פיתוח תוך שמירת איכות החיים [ולכן] יש למצוא את שביל הזהב בין דרישות הפיתוח הכלכלי ליחסי הטבע והאדם".
- המודל הנכון הוא זה שהקימו אדוארד הית' ראש ממשלת בריטניה וריצ'רד ניקסון נשיא ארה”ב: ריכוז הטיפול בכל נושאי הסביבה תחת גוף ממשלתי אחד ושילובם במערכת התכנון הפיזי – ניהול הקרקע, בניה למגורים, הקמת תשתיות, מתקני אנרגיה וכבישים.
כך, ב-20.3.1973 קיבלה ממשלת ישראל את החלטה מס' 563 שקבעה את הקמת ה"שירות לשמירת איכות הסביבה" כיחידה חדשה במשרד ראש הממשלה (איור 4). מי שניהל את הישיבה וקידם את ההחלטה היה יגאל אלון, סגן ראש הממשלה ושר החינוך, שעקב נסיעתה של ראש הממשלה גולדה מאיר לביקור ממלכתי אצל נשיא ארה”ב ניקסון, היה זה שבאופן חריג גם קבע את סדר היום של הישיבה, סמכות השמורה לראש הממשלה בלבד [16].
איור 4
כתבה בעיתונות על הקמת השירות לשמירת איכות הסביבה (מעריב, 21.3.1973, עמ' 4)
עיקרי החלטת הממשלה שפירטה את תפקידי השירות והרכבו היו (הניסוח במקור) [2]:
- לייעץ למשרדים הממשלתיים ולגופי התכנון בנושאי איכות הסביבה, הן למניעת מפגעים הן לטיפול במפגעים קיימים;
- להכין תוכנית להפעלת מערכת תסקירי השפעה על הסביבה;
- לייעץ למועצה הארצית לתכנון ולבנייה בבחינת היבטים סביבתיים בתכנון;
- להגיש לממשלה דין וחשבון שנתי על מצב איכות הסביבה;
- לספק חומר מקצועי לתוכניות חינוך והסברה להעמקת התודעה הסביבתית בציבור.
כמו כן, נקבע בהחלטה הרכב כוח האדם (איור 5) של השירות החדש (הניסוח במקור) [2]:
- (1) "השירות" יורכב מאנשי מקצוע מתחומים שונים כגון: ביולוגיה, כימיה, הנדסה, כלכלה, ניתוח מערכות וסוציולוגיה.
- (2) (א) מנהל "השירות" ימונה על-ידי הממשלה לפי הצעת ראש הממשלה.
- (2) (ב) האחריות המִנהלית לשירות תהיה על משרד ראש הממשלה, בהתייעצות עם יושב ראש המועצה הארצית.
איור 5
המייסדים והמייסדות ‒ מצבת כוח האדם של השירות לשמירת איכות הסביבה, 1974 [3]
הצעותיהם של השרים משה קול ושמעון פרס לטווח הארוך – להקים משרד ממשלתי או לפחות ועדת שרים שתפקח על הנעשה בארץ בתחום הסביבתי – נדחו בדיון. בהחלטה מס' 646 שהתקבלה כחודש לאחר מכן (15.4.1973), קבעה הממשלה כי בראש השירות יעמוד ד"ר אורי מרינוב [2], שתיאר לימים את התפיסה הארגונית של השירות בראשיתו [14]:
"פיתחתי תיאוריה שלפיה דווקא נזקקנו למסגרת עבודה מפוזרת, ולא ריכוזית. כשם שהסביבה מושפעת בידי כל משרד ממשלתי, היה זה עדיף לו כל אחד מהם היה מתארגן על מנת לטפל בנושאים הרלוונטיים לו. אנחנו בשירות נשמש מתאמים […] שנתיים מאוחר יותר העסק נכשל לחלוטין בכל היבט. המשרדים לא עשו כלום כדי להזיז את העניינים קדימה. אם הם כבר עשו משהו חיובי, הם הסתובבו חזרה וביטלו זאת. סברתי בתמימות שמיקומנו כמחלקה במשרד ראש הממשלה יאפשר לנו לתאם. זה היה שטויות. אף אחד לא יכול לתאם בלי כסף ובלי סמכויות".
מי שסייע בגיבוש החזון והתפיסה הארגונית של השירות היה פרופ' יחזקאל דרור, מומחה בעל שם למדע המדינה ולמִנהל ציבורי באוניברסיטה העברית בירושלים, שציין כי "בסופו של דבר תיקבע תרומתו של השירות לאיכות הסביבה בישראל במידה רבה על-ידי שני גורמים עיקריים: טיב כוח האדם של השירות והמשאבים העומדים לרשותו. חשוב, לכן, להבטיח לשירות כוח אדם מעולה. כמו כן, חשוב לקבוע הסדרי עבודה המאפשרים את השגת ייעודו של השירות" [2].
יש לציין כי בהחלטה זו (מס' 646 לעיל) הוחלט גם לבטל את ועדת המנכ"לים לאיכות הסביבה (שכאמור פעלה מכוח החלטת ממשלה מאז ספטמבר 1971), ובעצם לשדרג את מעמד הנושא הסביבתי ולהטמיעו במערכת התכנון. נקבע כי מעתה נציגי השרים החברים במועצה הארצית לתכנון ולבנייה יפעלו כצוות המייעץ לממשלה בנושאי איכות הסביבה באופן הבא (הניסוח במקור) [2]:
- להנחות את השירות לשמירת איכות הסביבה, לקבוע לו קדימויות ולקבל דיווחים שוטפים על פעולותיו;
- לתאם כל פעולות משרדי הממשלה בנושא איכות הסביבה;
- ליזום פעולות לשיפור איכות הסביבה אשר אינן מכוסות כיום על-ידי משרדי הממשלה;
- לקבל החלטות בנושאים שהטיפול בהם הוא בין-משרדי.
כשלושה חודשים לאחר מכן, במסגרת מושב מיוחד של מליאת הכנסת שנערך ב-7.6.1973 ושהוקדש ל"יום הסביבה הבין-לאומי" שחל באותו שבוע, פירט יגאל אלון את הרקע להחלטת הממשלה בדבר הקמת השירות לשמירת איכות הסביבה:
"בשתי עשרות השנים האחרונות גדלה האוכלוסייה פי חמישה והתוצר הלאומי הגולמי גדל בממוצע של 11% לשנה שהוא השיעור היחסי הגבוה ביותר בעולם. לפי ממצאי האו"ם עמדה ישראל במקום הראשון בגידול אוכלוסייה בעשור האחרון, שהוא 2.9% לשנה בממוצע […] מבחינת הצפיפות לקילומטר מרובע אנו נמצאים במקום השביעי. הצפיפות בארץ עלתה מ-1948 עד 1972 מ-43 נפש לקילומטר מרובע ל-152 נפש לקילומטר מרובע… ישראל נחשבת לאחת מחמש המדינות המעוירות ביותר בעולם… בגידול בערך הייצור התעשייתי בעשר השנים האחרונות עומדת ישראל במקום השני בין המדינות המתועשות […] אם נוסיף לכל הגורמים האלה את העובדות שכבר כיום משתמשת ישראל ביותר מ-90% מכל מקורות המים העומדים לרשותה; שקיימים תנאים מטאורולוגיים מיוחדים שאינם מאפשרים פיזור טוב של מזהמים באטמוספרה; שקיימת בארץ נטייה לריכוז גדול של התושבים באזור החוף ושחלה עלייה ניכרת ברמת החיים – נראה שבישראל עלולות להתעורר מספר בעיות סביבתיות חמורות אם לא יינקטו האמצעים המתאימים למניעתן" [9].
משירות למשרד
המטרות שעמדו מאחורי היוזמה להקים את השירות לשמירת איכות הסביבה ב-1973, ובראשן השפעה על קבלת ההחלטות במערכת התכנון, ניהול מערכת תסקירי השפעה על הסביבה והגדרת אנשי השירות כיועצים סביבתיים רשמיים של הממשלה, יושמו בפועל חודשים ספורים לאחר הקמתו. בדו"ח השנתי הראשון שהוגש לצוות נציגי השרים לאיכות הסביבה באפריל 1974 מובאת סקירת הפעולות שבוצעו, בדגש על ההשתלבות במערכת התכנון. ההשתלבות נחשבת לאחד ההישגים החשובים הראשונים של השירות, שכן מאותה נקודת זמן הפכו באופן רשמי ההיבטים הסביבתיים למרכיב משמעותי בתהליך ההכנה והאישור של תוכניות בנייה ופיתוח (איור 6).
אחת המסקנות העיקריות שעלו מהדו"ח הייתה להעביר את השירות ממשרד ראש הממשלה לאחריות משרד הפנים, שבין היתר, חולש על מערכת התכנון הארצית ועל פעילות השלטון המקומי. בלחצו של מנכ"ל משרד הפנים חיים קוברסקי, יושמה מסקנה זו בהחלטת הממשלה מס' 87 מיום 12.10.1975.
איור 6
אחד ההישגים הראשונים של השירות לשמירה על איכות הסביבה היה השתלבותו במערכת התכנון באופן רשמי
מתוך דו"ח הפעילות השנתי הראשון של השירות לשמירת איכות הסביבה, אפריל 1974 [3].
המעבר לאחריות משרד הפנים בניהולו של קוברסקי היה אפקטיבי, בייחוד בהטמעת שיקולים סביבתיים בתוכניות מתאר ארציות שהוכנו לטיפול בפסולת (תמ"א 16) ולהגנה על חופי הים (תמ"א 13). כמו כן, קודמה חקיקת המשנה לגבי זיהום אוויר, זיהום קרקע, מטרדי רעש וחומרים מסוכנים, וכן הוקמו יחידות סביבתיות ברשויות המקומיות ואיגודי ערים לנושאי סביבה. נושא חשוב נוסף שקודם כבר מהשנים הראשונות של השירות היה החינוך הסביבתי והפצת ידע סביבתי באמצעות ירחון בשם "הביוספירה" (איור 7) וכן עלון באנגלית.
איור 7
"הביוספירה" ‒ ירחון שהיה אחד הכלים העיקריים של השירות לשמירת איכות הסביבה להפצת ידע סביבתי
בשלהי שנות ה-80 כבר הייתה בישראל מודעות ציבורית הולכת וגדלה לנושאי הסביבה הודות להתעוררות הנושא הסביבתי בחברה האזרחית ובשל הגידול בקונפליקטים הסביבתיים שהלכו והתרבו בעקבות תנופת הפיתוח. השירות לשמירת איכות הסביבה הלך והתחזק מבחינת כוח אדם מקצועי והפך לגורם מרכזי ליצירת אוריינות סביבתית-מדעית. כך, בדומה לתהליך שעברו מרבית מדינות העולם המפותחות, התפתחו בממשל, בחברה האזרחית ובאקדמיה בישראל התמחויות כמעט בכל היבט של עולם התוכן הסביבתי: אקולוגיה, זיהום אוויר, מטרדי רעש, תכנון מרחבי ומשפט.
התיקו הפוליטי בעקבות תוצאות הבחירות לכנסת ב-1988 יצר גם הזדמנות לשדרג את השירות לשמירת איכות הסביבה וליישם בכך את חזונם של יוסף תמיר ושמעון פרס מראשית שנות ה-70 בדבר הקמת משרד סביבה ממשלתי. כך, בעת המשא ומתן בין הליכוד והמערך על הרכבת ממשלת האחדות הלאומית, הצליחו מרינוב ועמיתיו לגייס את ח"כ רוני מילוא (ליכוד) שהיה בעל מודעות סביבתית גבוהה וגם עם שאיפה פוליטית לכהן לראשונה כשר, ועוד במשרד החדש שצפוי היה לקום. לימים סיפר מילוא למרינוב כיצד התנהל המשא ומתן ברגע האחרון לפני ההכרזה על הרכב הממשלה [18]:
"המשא ומתן נמשך ונמשך… בשתיים לפנות בוקר הוצע לי תפקיד שר התחבורה, בארבע לפנות בוקר הייתי שר התיירות ובשש בבוקר נשארתי ללא משרד. הוצאתי את נייר העבודה שהכנת לי, ואמרתי: 'אני אהיה השר לאיכות הסביבה'. כולם נשמו לרווחה, אבל [שר הפנים, אריה] דרעי דרש שהשירות לשמירת איכות הסביבה לא יועבר למשרד החדש. קמתי ממקומי ואמרתי: 'אם כך, אין ממשלה'. דרעי נסוג, וכולם חייכו בהקלה. כך הוחלט להקים את המשרד לאיכות הסביבה".
בשלושת העשורים ומחצה שחלפו מאז החל לפעול המשרד לאיכות הסביבה בשנת 1989 (ב-2006, על פי הצעתו של יוסף תמיר לשר גדעון עזרא, שונה שמו ל"המשרד להגנת הסביבה") הוא הפך לגורם מוביל של מערכת האסדרה (רגולציה) והחקיקה הסביבתית בישראל. עם זאת, בצד הישגים משמעותיים במרבית התחומים המקצועיים, הוא עדיין נותר משרד לא מבוקש מבחינה פוליטית. התופעה המוכרת של היעדר ביקוש, אי-הבנה של התחום ואף סירוב של ממש לקבל את תפקיד השר להגנת הסביבה הפכה לאחד ממאפייני התהליך הפרלמנטרי כמעט בכל הקמת ממשלה [18].
סיכום
מאמר זה סוקר את הגל השני של העשייה הסביבתית הציבורית בישראל. בדומה לגל הראשון שראשיתו בשנות ה-50 של המאה ה-20 כשיתוף פעולה בין חובבי טבע, מדענים וחברי כנסת, היה גם הגל השני, שהחל בראשית שנות ה-70 בהשראת התעוררות של הנושא הסביבתי בעולם מבחינה פוליטית ומדעית, והיה תוצאה של שיתוף פעולה יעיל בין מדענים, חברי כנסת ואנשי מקצוע מסורים שהניחו את היסודות למשילות הסביבתית בארץ [20].
חמישים השנים הראשונות שמלאו למִנהל הציבורי הסביבתי בארץ אינן רק מורשת עשירה של עשייה וקידום הנושא הסביבתי, כי אם הזדמנות לבחון את אופייה של המשילות הסביבתית בישראל. על פי מודל ה-EGR (Environmental Governance Regime) [24], ככל שהמשטר קובע אסדרה סביבתית יעילה יותר, מאפשר חלוקה הוגנת וראויה יותר של משאבי הקרקע והטבע בין התושבים, שומר על רמה גבוהה יותר של ניהול סביבתי לאורך זמן, ומפתח יכולות למידה, עיבוד נתונים ועולם ידע סביבתי מצטבר – הרי שאז ניתן לקבוע כי מדובר ב"מדינה סביבתית" (environmental state, על משקל "מדינת רווחה") ברמה גבוהה יותר. על פי בחינה אמפירית של ארבעת הפרמטרים הללו שנערכה ב-28 מדינות, סווגה ישראל כבעלת רמת משילות סביבתית נמוכה [24].
מסקנת המחקר התאורטי יכולה לשמש תמריץ לחשיבה ולעשייה אחרת. בצד ההישגים המכוננים של דור המקימים וממשיכיהם במשרד להגנת הסביבה ובגופים שתחת אחריותו (גופי סמך), עדיין ניצב בפני כולנו אתגר-העל: שיפור המשילות הסביבתית והטמעת תודעה סביבתית לתוך התרבות הפוליטית של המִמשל. תנאי יסוד לכך הוא המשך המאבק לשמירת המרחב הפוליטי כדמוקרטיה השתתפותית-דיונית (participatory-deliberative democracy), הנחשבת למודל היעיל ביותר להגנה על הסביבה. דמוקרטיה השתתפותית-דיונית מאפשרת שיח ציבורי מגוון בממסד ובחברה האזרחית, מעודדת פעילות של ארגוני סביבה לא-ממשלתיים, ומגבירה את הסיכוי למצוא פתרונות וליצור קונצנזוס בהתנהלות מול אתגרים סביבתיים מורכבים [10].
בתוך כך, נראה כי דבריו של אורי מרינוב, כשנשאל לגבי סיכויי הצלחתו של השירות לשמירת איכות הסביבה מיד עם הקמתו, תקפים גם כיום:
"זה יעזור בתנאי שהציבור ישתף פעולה ויגלה ערנות לנושא. אם ידאג לסביבתו כפי שהוא דואג לביתו – יהיה טוב. חוץ מזה כדאי לדעת כי סביבה נקייה עולה כסף, וכל אחד יצטרך לשלם…" [19].
תודות
המחבר מודה לגב' ולרי ברכיה על המידע האישי שסייע בעריכת המחקר. ולרי עבדה בשירות לשמירת איכות הסביבה ובמשרד להגנת הסביבה בשנים 1974–2009 כראש אגף תכנון וכסמנכ"לית תכנון, מדיניות וקיימות. היא הניחה את היסודות וגיבשה את תחום התכנון והמדיניות הסביבתית בישראל.
ראשיתו של המִנהל הציבורי הסביבתי
- המאמר מציג סקירה היסטורית של התגבשות הקמת הגוף הממשלתי להגנת הסביבה בישראל, דרך התחקות אחר הנסיבות להקמתו של 'השירות לשמירת איכות הסביבה'.
- הסקירה מתמקדת ברקע הפוליטי והמקצועי להקמתו של 'השירות לשמירת איכות הסביבה'.
- חשיבותה של הסקירה אינה רק במתן מקום של כבוד למניחי אבני היסוד של המִנהל הציבורי הסביבתי בישראל, אלא גם בהעלאת תובנות שיכולות לתרום למשילות הסביבתית בישראל, בייחוד לנוכח האתגרים הסביבתיים והשינויים המדיניים המתרחשים בימים אלה.
מערכת אקולוגיה וסביבה
גלית כהן, מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה לשעבר (2021‒2022):
50 שנה לאחר הקמת השירות לאיכות הסביבה, אכן יש מנהל ציבורי סביבתי בישראל, ואפילו לא קטן, ברמה הארצית, המחוזית והמקומית. הוא מנכיח את ההשפעה הקריטית של ההתפתחות המשרד להגנת הסביבה ממשרד הפנים בכלל ומִנהל התכנון בפרט. קיום המחוזות במשרד להגנת הסביבה מאפשר למשרד להיות רלוונטי וקשור לשטח ולעסוק במגוון פעולות שעיקרן אסדרה, תכנון, רישוי, אכיפה, חינוך ועוד, מעבר לפעילות המשרד הראשי בירושלים.
כיום ניתן גם לומר כי קיימת ההבנה שיש להטמיע את השיקולים הסביבתיים בתחומי עשייה רבים במרחב הציבורי, והדבר בא לידי ביטוי בהרחבה משמעותית של פעילות המשרד להגנת הסביבה ‒ במספר העובדים, בתקציב ובמגוון הסוגיות הסביבתיות וכלי המדיניות שהוא מפעיל. לא פחות חשובה היא ההקמה של אגפי סביבה או קיימות במשרדי ממשלה רבים, בחברות וברשויות ממשלתיות, ברשויות מקומיות, בחברות עסקיות וכד'.
עם זאת, האתגרים הסביבתיים כיום מורכבים הרבה יותר, משני טעמים: האחד, גידול האוכלוסין, הפיתוח והפעילות הכלכלית, שמחריפים את המתח בין הרצון לשמור על איכות הסביבה ואיכות החיים ללא חשיפה לסיכונים ולמפגעים סביבתיים לבין הצורך בפיתוח הנדרש עבור האוכלוסייה הגדלה בקצב הגדול ביותר מבין מדינות ה-OECD; הטעם השני הוא ההבנה המעמיקה בדבר השפעת פעילות האדם על המערכת האקולוגית ותופעת שינוי האקלים.
לכן, אסיים עם דבריו של פרופ' יחזקאל דרור שאמר שהמשרד הוא "טיב כוח האדם של השירות והמשאבים העומדים לרשותו". כמנכ"לית המשרד ראיתי לנגד עיניי כי אחד האתגרים החשובים ביותר שהמשרד צריך להתמודד עימם הוא שמירה על כוח האדם האיכותי הקיים וגיוס כוח אדם איכותי חדש שיוכל לתת מענה מיטבי גם לאתגרים המורכבים שצופן העתיד.
"Ecological Allon Plan" at 50: Reflections on the birth of Israel's Environmental Protection Service
Department of Geography, The Hebrew University of Jerusalem
Environment and Sustainability Research Centre, The Open University of Israel
# Full disclosure: The author worked in the Ministry of Environmental Protection (Planning Division) from 1997-2006 and 2012-2019.
In 1973, the Israeli government decided to establish the Environmental Protection Service, making it Israel’s first governmental body dedicated to a broad view of environmental issues. The aim was to prevent pollution and hazards to the land and residents of Israel. This service joined two institutional bodies that preceded it, the Nature Reserves Authority and the National Parks Authority, which were established by virtue of the National Parks and Nature Reserve Law in 1963. Together with the Planning and Building Law from 1965, this laid the legal and administrative infrastructure for integrating environmental issues into the work of government ministries, collecting current environmental information from Israel and around the world, and promoting environmental awareness amongst the public and in the education system.
On the fiftieth anniversary of the establishment of the service, this review article describes the initial steps that led to its establishment. It highlights the work of several individuals who promoted the issue, headed by Minister of Education Yigal Allon, MK Yosef Tamir, and the first director of the service, Uri Marinov. Using quotes from printed press outlets of the time and archival materials, some of which have never been published before, this review sheds light on the political and professional backdrop for the establishment of the service. It adds environmental historical information to the extensive works of Prof. Alon Tal and Prof. Uri Marinov, as well as elicits insights that may contribute to the future of environmental governance in Israel.
מקורות
- ארד נ. 1970. האנושות תשמיד עצמה: נסתיים כנס האגודה הישראלית לאקולוגיה. דבר, 22 בנובמבר, עמ' 9.
- ארכיון מדינת ישראל (אמ"י). 1973. שם התיק: "רוה"מ יצחק רבין – איכות הסביבה", מזהה פיזי ג- 6724/29.
- ארכיון מדינת ישראל (אמ"י). 1974. שם התיק: "השירות לשמירת איכות הסביבה", מזהה פיזי ג-6506/15.
- ביצור י. 1973. י. תמיר תובע הקמת משרד לענייני אקולוגיה. מעריב, 17 בינואר, עמ' 7.
- ברנע נ. 1973. הצעת יעקובי לטיפול בבעיות הסביבה: יש להקים אחרי הבחירות משרד-על לפיתוח סביבתי. דבר, 23 בפברואר, עמ' 13.
- דבר (לא צוין מחבר). 1971. מומחים לאקולוגיה – משקיפים בוועדות התכנון והבניה. דבר, 19 במאי, עמ' 2.
- דבר (לא צוין מחבר). 1972. שפירא: יש לבדוק הקמת משרד לאיכות הסביבה. דבר, 23 בפברואר, עמ' 2.
- דברי הכנסת. 1970. הצעה לסדר היום: בעיית הזיהום הסביבתי וסכנותיו, 3.6.1970, עמ' 2010.
- דברי הכנסת. 1973. הודעת הממשלה בעניין איכות הסביבה, 7.6.1973, עמ' 3168–3169.
- דה-שליט א. 2004. אדום–ירוק: דמוקרטיה, צדק ואיכות הסביבה. בבל.
- היל מ, שכטר מ, עמיר ש ואלתרמן ר. 1972. הערכת אתרים למיקום תחנות כח. המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון.
- הראובני מ. 1971. סימפוזיון "האדם בחברה עוינת". למרחב, 6 באפריל, עמ' 4.
- זהר ע. 1971. אקולוגיה – החברה המודרנית והסביבה: על פי הרצאות בימי עיון של רשות שמורות הטבע והאגודה הישראלית לאקולוגיה. הוצאת האגודה הישראלית לאקולוגיה.
- טל א. 2006. הסביבה בישראל: משאבי טבע, משברים, מאבקים ומדיניות, מראשית הציונות ועד המאה ה-21. הקיבוץ המאוחד.
- למרחב (לא צוין מחבר). 1971. אלון יציע בממשלה עריכת מחקר מדעי בנושא האקולוגי. למרחב, 28 במרץ, עמ' 2.
- מנור א. 2016. יגאל אלון – ביוגרפיה פוליטית 1949–1980. דביר זמורה ביתן.
- מעריב (לא צוין מחבר). 1972. איכות הסביבה מקרבת אויבים. מעריב, 18 ביוני, עמ' 14.
- מרינוב א. 2013. להיות או לא להיות: המסע לשמירת הסביבה של ישראל, הוצאת מפעלות, המרכז הבין-תחומי הרצליה.
- פורת א. 1973. אקולוגיה: הקטסטרופה מתקרבת. ידיעות אחרונות, 16 במרץ, עמ' 3.
- פירסט ב. 2014. אקולוגיה, סביבה, קיימות: קווים להתפתחותה של התנועה הסביבתית בישראל. אופקים בגיאוגרפיה 84: 177–192.
- פלג א. 1970. בעיות הזיהום הסביבתי לא מעניינות את הממשלה. מעריב, 25 באוגוסט, עמ' 20.
- פלג א. 1972. "תכנית אלון" – לפתרון בעיות אקולוגיות. מעריב, 29 בנובמבר, עמ' 18.
- שמואלי ד, האן א, פירסט ב ופייטלסון ע. 2013. חדשנות סביבתית במערכת התכנון בישראל. מכון ירושלים לחקר ישראל (פורסם גם ב: אקולוגיה וסביבה 6(1): 24–32).
- Duit A. 2016. The four faces of the environmental state: Environmental governance regimes in 28 countries. Environmental Politics 25(1): 69–91.
קריאה נוספת
ריאיון אישי עם פרופ' אורי מרינוב על מצב איכות הסביבה בישראל בפרספקטיבה אישית ומקצועית מאז הקמת השירות ועד ימינו.
בוקמן ש. 2019. פרופ' אורי מרינוב – 50 שנים בסביבה. אקולוגיה וסביבה 10(3): 62–64.
ביוגרפיה של ח"כ יוסף תמיר, המציגה את פעילותו הפרלמנטרית של "מר סביבה" בחקיקה וביצירת תודעה סביבתית בחברה ובמִמסד, כולל הקמת ארגון הגג "חיים וסביבה" ב-1975.
גולדשטיין י. 2002. הבגידה בארץ הבחירה: האיום הסביבתי-חברתי. כתר.
סקירה וניתוח של התפתחות התנועה הסביבתית מהקמת המדינה עד ימינו, בדגש על המאבקים הציבוריים ופעילות המִמסד שהשפיעו על עיצוב המרחב.
פירסט ב. 2018. ירוקים זועקים: סיפורו של האקטיביזם הסביבתי בישראל. רסלינג.
