לקראת חוק שיקום קרקעות מזוהמות בישראל – מקורות כספיים והסדרי מימון

נובמבר 2011, גליון 4, (עמ' 299-311)


תוכן העניינים
היד הנעלמה, הזרוע הנטויה והכיס העמוק
סקירת מנגנוני המימון בהצעת החוק
חקיקה "פופוליסטית" או חקיקה ישימה?
הקרן לשיקום קרקעות -או קרן הצבי?
מימו שיקום קרקעות התעשייה הצבאית
המשמעויות הציבוריות של הצעת חוק
שיווק ליזמים פרטיים - פתרון לקרקעות מערכת הבטחון

-
הדפס PDF שלח לחבר



היד הנעלמה, הזרוע הנטויה והכיס העמוק - סקירת הסדרי מימון לשיקום קרקעות מזוהמות במדינות שונות

אור קרסין
המחלקה לסוציולוגיה, מדע המדינה ותקשורת, האוניברסיטה הפתוחה
karassin@openu.ac.il


האחריות הכספית והביצועית לשיקום קרקע מזוהמת היא גורם מכריע בעיצוב משטר רגולציה השואף להביא לשיקום קרקעות שזוהמו. מבחינה נורמטיבית נחלקת שאלת המימון לכמה שאלות משנה. ראשית, מי צריכים להיות האחראים לשיקום קרקע שזוהמה? מעיון בהסדרי מימון בחקיקה משווה מתגלה תמונה מגוונת של הגורמים שהאחריות לשיקום קרקע עלולה להיות מוטלת עליהם מכוח חקיקה העוסקת בקרקעות מזוהמות (טבלה 1). ככל שמרחיבים את מגוון הגורמים, גדל הסיכוי שתוטל אחריות על גורם כלשהו, ושניתן יהיה להימנע ממימון ציבורי. אולם בד בבד, מתעצמות בעיות אחרות, החל מעודף התדיינות, דרך עיכוב משמעותי של השיקום ואבדן סדר עדיפויות בין אחראים, וכלה בשרשור האחריות אל הכיס העמוק (שלרוב יהיה גורם פרטי עתיר משאבים).

שנית, על משטר רגולציה של קרקעות מזוהמות לקבוע את גבולות האחריות, או במילים אחרות - מה תחולתה והיקפה של האחריות הכספית? האחריות יכולה לחול על ביצוע סקרים היסטוריים, על ביצוע סקרי קרקע, על פעילות השיקום ממש או על שילוב ביניהם. משמעותה אינה בהבדל הנעוץ באחריות לשלבים השונים של השיקום, אלא בעיקר בהיקף ההוצאה הכספית, שעשויה לחול על האחראי. שאלת גבולות האחריות מעוררת דיון נוקב על הרטרואקטיביות של האחריות הנוגעת לקרקעות שזוהמו היסטורית. הדילמה נוגעת הן ליכולת המעשית להתחקות אחר מזהמים היסטוריים ולהטיל עליהם את מרות החוק, יחד עם פגיעה אפשרית בזכויות יסוד ובהן זכות הקניין.

השאלה האחרונה נוגעת להסדרי המימון, ובכללם חובת ביטוח, הקמת קרנות ממשלתיות או מנגנוני מימון משותפים אחרים (טבלה 2). הקמת קרנות ייעודיות וממשלתיות נועדה כדי להתמודד עם מחסור באמצעיים פרטיים, עם הקשיים הכרוכים בהטלת אחריות על זיהום היסטורי, ועם השפעות של הסדרי האחריות על צדק חלוקתי.

השאלות שנמנו הן מרכזיות לעיצובו של משטר קרקעות, שכן הן קובעות באופן ישיר ועקיף (באמצעות השוק) את האפקטיביות הסביבתית, דרך סדרי העדיפויות בשיקום וכלה בהיבטים חלוקתיים. מנגנוני המימון והאחריות מכריעים ישירות מי יישא בנטל הכלכלי והמעשי בשיקום קרקעות. אולם היות שעלויות השיקום מובאות בחשבון על-ידי רוכשים ומוכרים, הן יבוטאו במחיר השוק של נכסים וקרקעות. מסיבה זו יש לבחון את עלויות השיקום לא רק בראייה של יעילות, אלא גם בראייה של הוגנות ושל צדק חלוקתי, ובאופן הבוחן את ההשפעות העקיפות של הסדרי אחריות שונים. הסדרי המימון משפיעים גם הם, באמצעות השוק, על סדרי העדיפויות בשיקום. מיעוט הסדרי מימון ציבוריים והסתמכות על מימון שיגיע מגורמים פרטיים יכתיבו דפוס שיקום שישקף את העדפות השוק. כך למשל, עשויה להינתן עדיפות לקרקעות מניבות בעלות אופק תכנוני ושיווקי, גם אם (וייתכן שבמיוחד אם) רמת הזיהום בהן נמוכה. מנגד, הסתמכות על מימון פרטי עלולה לגרום להזנחת השיקום של קרקעות שתשואתן נמוכה - קרקעות בפריפריה ובאזורים שאינם זוכים לעדיפות שוק. קביעה משפטית שאינה מדרגת את אחריות הגורמים השונים, עלולה להביא לכך שייתבע הכיס העמוק ביותר, ותוחטא הכוונה (אם ישנה כזו) להטיל את האחריות בראש ובראשונה על הגורם הישיר לנזק.

השפעות אלו והשפעות נוספות, מחייבות בחינה רחבה של החלופות למימון, לא רק לפי קריטריונים של אפקטיביות סביבתית או יעילות כלכלית, אלא גם לפי קריטריון של צדק חלוקתי, תוך בחינת השפעות הרוחב החברתיות והתכנוניות שיש להסדרים השונים [1].

 

מקורות
[1] קרסין א. 2005. שיקום קרקעות מזוהמות בישראל – מדיניות ומשפט. ירושלים: מכון ירושלים לחקר ישראל.
 
 

[2] Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act 2 U.S.C 9601-9675. 1997. U.S legislation.
[3] Order of the Flemish Government Establishing the Flemish Regulation on Soil Remediation and Soil Protection, on 14 December 2007.
[4] Part IIA of the Environmental Protection Act 1990. British legislation.
[5] Soil Contamination Act 1999. Danish legislation.
[6] The Environment Agency (UK). Local Authority Contaminated Land Capital Programme.
www.environment-agency.gov.uk/research/planning/121220.aspx. Viewed 5 Sep 2011.
[7] US Department of Housing and Urban Development. Brownfields Economic Development Initiative (BEDI).
www.hud.gov/offices/cpd/economicdevelopment/programs/bedi/index.cfm. Viewed 5 Sep 2011.
[8] US EPA. 2005. New markets tax credit program.
www.epa.gov/brownfields/tax/nmtxcr_0605.pdf. Viewed 5 Sep 2011.

טבלה 1
 
טבלה 2
 
 
 
 

 

סקירת מנגנוני המימון בהצעת החוק לשיקום קרקעות מזוהמות

יעל מייסון [1] וגלית פלצור [2]
[1] אגף שפכי תעשייה, דלקים וקרקעות מזוהמות, המשרד להגנת הסביבה
[2] אגף כלכלה ותקינה, המשרד להגנת
הסביבה

 

המשרד להגנת הסביבה מוביל גישה של הפעלת עקרון "המזהם משלם" בטיפול בזיהומי קרקעות שנגרמו על-ידי המגזר הפרטי והממשלתי, במטרה להביא להסרת המפגעים הללו וכדי להחזיר את משאב הקרקע לידי הציבור והסביבה לאחר שִיקומו.

לפי תפיסת המשרד, בעת ניתוח עלויות והשפעות של זיהום סביבתי כלשהו על המשק, יש לכלול את כלל העלויות מהזיהום, לרבות העלויות החיצוניות. הכוונה גם לעלויות הישירות והעקיפות, המשקפות את הפגיעה בבריאות הציבור, במקורות המים ובסביבה, שנגרמו עקב פעילות תעשייתית מזהמת, שנעשתה כדי להעצים את רווחי המזהם על חשבון הציבור והסביבה.

מסקר שהוכן על-ידי חברת אל.די.די. עבור משרדי האוצר והגנת הסביבה, עולה כי בישראל קיימים כ-3,200 אתרים בעלי פוטנציאל לקרקע מזוהמת, ובהם כ-23,000 מוקדי זיהום. עד כה טופלו בהוראת המשרד להגנת הסביבה למעלה מ-400 אתרים. בישראל קיים מצב ייחודי, שבו 93% מהקרקעות בישראל הן קרקעות מדינה בניהול רשות (מִנהל) מקרקעי ישראל. חלק ניכר מהזיהומים בקרקעות המדינה נגרמו על-ידי גורמים באחריות המדינה.

בישראל אין חוק ייעודי שעניינו מניעת זיהום קרקע ושיקום קרקע מזוהמת. התייחסות לסוגיית הטיפול בזיהום הקרקע קיימת בשורה של חוקים ותקנות שאינם ישירים, כגון חוק המים, חוק שמירת הניקיון וחוק חומרים מסוכנים. מצב דברים לא רצוי זה הביא את השר להגנת הסביבה, גלעד ארדן, לקדם במהירות חקיקה ייעודית ממשלתית מקיפה וחשובה ביותר שתטפל בבעיית זיהום הקרקע. מטרותיה של הצעת החוק הן להבטיח כי זיהום הקרקעות בישראל יטופל כראוי מהבחינה הסביבתית, החברתית והכלכלית, ולהסדיר את מכלול ההיבטים הקשורים במניעת זיהום קרקע ואת הטיפול בזיהומי קרקע שנגרמו בעבר. מטרה נוספת היא הרתעה מפני יצירת זיהומים עתידיים. באופן זה ניתן יהיה לעגן את רף השיקום הנדרש על פי ייעודי הקרקע המתוכננים באתר, להגדיר לוחות זמנים לשלבי הטיפול, להסדיר ממשקי עבודה עם גורמים ממשלתיים אחרים וכדומה.

כפי שעולה גם מדו"ח מבקר המדינה בנושא שימוש צה"ל בקרקעות המדינה, יש חשש לזיהומי קרקע נרחבים בבסיסי צה"ל. העתקת מחנות צה"ל לנגב אינה מלווה בפעולות של בדיקת הקרקע ושיקומה, וכתוצאה מכך צפוי כי ייוותרו זיהומי קרקע נרחבים. אין בכוונת המשרד להגנת הסביבה להשלים עם מצב זה, והוא מבקש לוודא גם באמצעות הצעת החוק, כי קרקעות צה"ל ייבדקו לנוכחות זיהום, ויטופלו על-ידי מערכת הביטחון בלוחות זמנים קצובים ובהתאם לסדרי עדיפויות שייקבעו בשיתוף עִמו.

העלות הכוללת לניקוי הקרקעות המזוהמות נאמדת בכ-9 מיליארד ₪. מתוך עלות זו נאמדת עלות ניקוי הקרקעות המזוהמות בכ-250 אזורי תעשייה בכ-2.5 מיליארד ₪. עלות זו מהווה שיעור קטן יחסית מכלל התועלת הכספית הצפויה בסך של כ-35 מיליארד ₪, שהעריכה חברת פארטו בחוות דעת כלכלית עבור המשרד. יחס עלות-תועלת זה של 14:1 נובע הן מהתועלת הישירה הנובעת מעליית ערך הקרקע כתוצאה מהטיפול בזיהומי קרקע באזורי תעשייה (כולל רכיב התועלת הנובע משינוי ייעוד הקרקע במקרים שבהם הוא מתרחש, ותועלת ממניעת אבדן הכנסות) הן מהתועלת העקיפה הבאה לידי ביטוי בעליית ערך נכסי הנדל"ן בסביבת האתר המזוהם בעת מימוש הנכס. עלות דחיית הביצוע ומימוש הקרקע היא עלות חלופית ממשית שחובה לקחת בחשבון.

תועלת עיקרית מחקיקת החוק היא מתן מענה לכשל השוק בטיפול בקרקעות מזוהמות בארץ. כיום, בהיעדר חוק ייעודי בנושא, חלקן של הקרקעות המזוהמות המטופלות הוא קטן. שיקום קרקעות מזוהמות מבוצע בעיקר כאשר הדבר נדרש על-ידי המשרד להגנת הסביבה או על-ידי יזם פרטי, במקרים שבהם התועלת הכלכלית הישירה מהשיקום עולה על עלויות שיקום הקרקע - כשמיקום האתר אטרקטיבי. בהיעדר תמריץ לשיקום קרקעות, שטחים רבים שיכולים לשמש לבנייה ולפתור בעיות כלכליות וחברתיות בישראל, נשארים מזוהמים.

בהצעת החוק מוצע מודל מימוני בהתאם לזהות האחראי לגרימת הזיהום ולישימות.
הצעת החוק נותנת מענה למספר מצבים אפשריים:
א. זיהום שגרמה המדינה - יטופל במימון המדינה, קרי יישום עקרון "המזהם משלם".
ב. זיהום שגרם לו גורם פרטי - יטופל במימון פרטי, קרי יישום עקרון "המזהם משלם".
ג. זיהום שיצר גורם לא ידוע או שלא ניתן לחייבו, וכאשר בקרקע יושב גורם שלא זיהם בעצמו והוא "גורם תם לב" - יטופל במימון באמצעות קרן ייעודית.
ייתכנו מצבים שבהם אף על פי שהמזהם ידוע והבעלים הוא "תם לב", הקרן הייעודית היא זו שתממן את הטיפול, ולאחר מכן תתבע את המזהם.

המודל המימוני המוצע בחוק לטיפול בקרקעות המזוהמות
קרן ייעודית לטיפול בקרקעות מזוהמות - לפי הצעת החוק, המדינה לא תממן טיפול בזיהום שנוצר על-ידי גורם פרטי, ויופעל עקרון "המזהם משלם". עם זאת, אף על פי ששיטה זו היא השיטה המיטבית לטיפול בקרקעות המזוהמות, הרי שבמצב שבו לא ניתן לאתר את הגורם הפרטי האחראי לזיהום או שהוא חדל פירעון, לא ניתן יהיה ליישם עיקרון זה. מכאן, שחלק מהפתרון הנדרש כדי לתת פתרון בר-קיימא לבעיית הקרקעות המזוהמות במגזר הפרטי הוא קרן מימונית ייעודית לנושא. על פי הערכות, קרן זו תידרש לשאת בכ-12% מכלל עלויות הזיהום. קרן זו תהווה מקור מימוני שאינו תלוי באופן ישיר בגורם הפרטי המזהם, ותאפשר חופש פעולה תקציבי לטיפול בזיהום.

כספי הקרן יבואו מתקציב המדינה, מאגרות, מהיטלים, מעיצומים כספיים, מקנסות ומהוצאות ששולמו לפי חוק זה. הקרן תפעל לחייב את המזהמים ואת הנהנים האפשריים משיקום הקרקע בדגשים הבאים: הגורמים בעלי פוטנציאל הזיהום - היטל יוטל על העוסקים בחומרים מזהמים, בין השאר כדי להפנים התנהגות מונעת זיהום, לפי שיעור שייקבע בהתאם לפוטנציאל גרימת הזיהום, באופן ישיר ובאופן עקיף; הגורמים הנהנים - תיבחן האפשרות לחייב גורמים הנהנים משיקום הקרקע לשמש גורם מימוני לקרן; עיצומים כספיים - כמקובל בחוקים סביבתיים קיימים אחרים.
כלים נדרשים משלימים לפעילות הקרן – קרן מימונית ייעודית לבדה אינה מספיקה כדי לטפל בכלל בעיית הקרקעות המזוהמות בישראל, וצריכה להיות חלק מהסדרת מספר מנגנוני מימון וכלי מדיניות בנושא:
א. תקציב המדינה - נדרשת הקצאה בסדר גודל של כ–300-200 מיליון ₪ לשנה למשך כ-25 שנה למימון סקירה ושיקום קרקע שזוהמה על-ידי גורמים שבאחריות המדינה: צה"ל, מפעלים וחברות בבעלות מדינה (כגון מפעלי התעשייה הביטחונית וחברות ממשלתיות). תקציב זה ינוהל במסלול מקביל לקרן על-ידי ועדה ייעודית שתוקם עם משרד האוצר, ותחליט בין השאר, על סדר העדיפות ועל לוחות הזמנים לטיפול וכן על הסדרים שונים למימון, בהתאם לגוף המזהם ולהיבטים פיננסיים כלליים ופרטניים שלו.
ב. שיקום וולונטרי - שיקום שמבוצע וממומן, בין השאר, גם על-ידי גורמים שלא זיהמו ולא תרמו לזיהום, ללא פנייה אל הקרן הייעודית. כדי לעודד את השיקום הוולונטרי, מציע המשרד מודל שטרם הוטמע בחוק, הכולל מערכת של "מקלות וגזרים" לבעלים או למחזיק בקרקע. "הגזרים": שיקום במסגרת תהליך תכנוני (היתר לעבודות מצומצמות, היתרי בנייה מסוימים); פטור ממס שבח ומהיטל השבחה עבור עליית ערך הקרקע; סבסוד לריבית על פריסת עלות השיקום (מתקציב קרן השיקום); זכויות בנייה מוגדלות. "המקלות": איסור על בנייה על קרקע החשודה בזיהום עד לביצוע "סקר סיכונים" ו/או שיקום הקרקע; חיוב הבעלים/המחזיק בקרקע באגרה ו/או בעלות סקר היסטורי לקרקע עבור פנייה לקרן השיקום; מס שבח והיטל השבחה.

המודל המימוני שהציע המשרד להגנת הסביבה בתחילת תהליך החקיקה כלל "מקלות וגזרים" אלו, אך הצעותיו לפטור ממס שבח ולהיטל השבחה ומתן זכויות בנייה מוגדלות נתקלו בהתנגדות מצד גורמים ממשלתיים ואחרים ולכן הוצאו מהצעת החוק.

לסיכום, כדי לטפל בזיהומי הקרקעות שנגרמו במשך עשרות שנים יש צורך בהתגייסות של המגזר הממשלתי והמגזר הפרטי בהקצאת מימון לטיפול בזיהומים שנגרמו על-ידם. לאור עלויות הטיפול הגבוהות, אין פלא כי הגורמים הצפויים לשאת בעלויות המימון על פי הצעת החוק, מתנגדים לה. גורמים אלה כוללים את מפעלי תעש שזיהמו במשך שנים את הקרקעות ואת מקורות המים של מדינת ישראל, וכן את משרד האוצר שמבין כי יהיה צורך להקצות תקציב מדינה לשיקום מחדלי העבר שלה. ללא התגייסות גורמי המדינה שלעיל, לא ניתן יהיה לשקם חלק עיקרי מהזיהומים במדינת ישראל. לפיכך, עמדותיהם אינן קבילות, והשר להגנת הסביבה, שדורש מדיניות אחידה כלפי המגזר הממשלתי והפרטי, דוחה אותן על הסף.

 

במה נבחר - בחקיקה "פופוליסטית" או בחקיקה ישימה?

אייל אפשטיין
אגף התקציבים, משרד האוצר
 
 
אחרי עשרות שנים של חוסר מודעות והזנחה ציבורית תישא המדינה באחריות ותוביל את הטיפול בבעיית הקרקעות המזוהמות. המדינה, שנשאה לאורך שנים במה שמכונה בפי הכלכלנים 'עלויות חיצוניות שליליות' רבות, החליטה שהגיע הזמן לטפל ברצינות במוקד הבעיה - קרקע מזוהמת פוגעת באיכות המגורים, באיכות החיים ולעתים אף בבריאותנו. לכן גיבשו משרדי הממשלה, בראשות המשרד להגנת הסביבה, הצעת חוק שמטרתה להביא לשיקום קרקעות, וחשוב מכך - למנוע זיהומים עתידיים.

ההיסטוריה מלמדת שבמציאות הישראלית נדחקו ענייני הסביבה לסוף רשימת סדרי העדיפויות, כמובן אחרי הביטחון, החינוך, הבריאות והרווחה. דווקא בשל כך, תפקידנו, כמשרד האוצר, לדאוג לכך שהחוק יקבע תכנית ביצוע ישימה.

אנו מודעים לכך שליישום החוק יהיו משמעויות כלכליות כבדות משקל, הן על תקציב המדינה הן על המשק הישראלי בכללותו, אך לצערנו, החוק במתכונתו הנוכחית הוא דרקוני, ולפיכך עולות שאלות הנוגעות ליכולת ליישמו באופן מלא. הסיבה לכך נעוצה בעיקרה בעובדה שהחוק מסתפק בהטלת האחריות על המזהמים ועל בעלי הקרקעות מבלי להתייחס למקור המימון הנדרש לפעולות השיקום, לפריסת התשלומים וללוחות הזמנים לביצוע - כלומר, בחוק המוצע אין מנגנון למימונו.

נכון להיום, על פי אומדני המשרד להגנת הסביבה, מוערכת עלות השיקום בלמעלה מתשעה מיליארדי ₪, והיא מתייחסת רק לשיקום הקרקע. על פי הצעת החוק, לא מן הנמנע שבמקרים רבים יתחייב גם שיקום המים המזוהמים שמתחת לקרקע, דבר שיגדיל משמעותית את העלויות האמורות. להמחשה, בקרקעות תעש נאמדת עלות שיקום הקרקע (לפי אומדן המשרד להגנת הסביבה) בכחצי מיליארד ₪, בעוד שעלות השיקום הכוללת של הקרקע והמים נאמדת בפי ארבעה! מעבר לכך, אל לנו להתעלם מהניסיון הבין-לאומי, המראה כי אומדני העלות לשיקום קרקעות מתבררים לרוב כאומדני חסר. כך שלמעשה, לא יהיה זה בלתי סביר להניח כי עלויות השיקום בפועל יגיעו לעשרות מיליארדי ₪ ויותר.

החוק המוצע קובע שהאחריות לשיקום הקרקעות תתחלק בין המדינה, המגזר הפרטי והקרן לשיקום קרקעות מזוהמות, אך אינו קובע כיצד יתבצע מימון זה, באילו היקפים ומאילו מקורות.

לפי הנוסח הקיים, הממונה במשרד להגנת הסביבה יהיה רשאי להשית את עלויות שיקום הקרקע על המזהמים ועל בעלי הקרקעות מהמגזר הפרטי ולקבוע את קצב השיקום בהתייחס לשיקולי סביבה בלבד, מבלי לשקול שיקולים נוספים. למעשה, בהיעדר מערכת האיזונים הנדרשים להפנמת כלל ההיבטים המשקיים, יוכל אותו הממונה, לדוגמה, להשית על גורמים שונים במשק עלויות שצפויות "להתגלגל" אלינו כצרכנים בעליית מחירים שאינה מידתית, למשל במחירי החשמל והדלק .
 
נוסף על כך, נקבע שהמדינה צריכה לשקם מחצית מהקרקעות שזוהמו על-ידה תוך 10 שנים בלבד ואת המחצית השנייה תוך 15 שנים נוספות. זאת, כאשר רק בתום 5 שנים יושלמו הסקרים שיקבעו את היקף הקרקעות המזוהמות ואת אומדן העלויות הנדרשות לשיקומן. קיים כיום קושי אמִתי להצביע על אופי הזיהומים ועל הדרך המיטבית לטפל בהם, וזאת נוסף על חוסר הוודאות הרב הקיים לגבי אומדני עלות השיקום. מכאן, שהגבלת השיקום בזמן אינה רֵאלית, שכן הגבלה כזו תחייב הקצאת משאבים "בלתי מוגבלת", שהמדינה תתקשה לעמוד בה. לשם השוואה, בארצות הברית, שחוק לטיפול בקרקעות מזוהמות נחקק בה בשנת 1980, שוקמו עד היום, 30 שנה לאחר כניסת החוק לתוקף, כ-67% מהקרקעות שבעדיפות לאומית לשיקום. בהולנד, שגם היא חוקקה חוק דומה בשנת 1983, הוצב יעד לטיפול בכל הזיהומים המשמעותיים עד שנת 2030, כלומר כמעט 50 שנה לאחר כניסת החוק לתוקף.

לאחרונה (אוגוסט 2011) אושרה הצעת החוק על-ידי הממשלה ועברה קריאה ראשונה בכנסת, בכפוף לתיאום בין משרדי ממשלה שונים ובהם האוצר. חשוב עד מאוד שבאמצעות חוק זה נתחייב לתכנית בת-ביצוע, ישימה ולא "פופוליסטית", שיש לה מקורות מימון התואמים את יכולות המדינה והמשק כאחד. בכוונת משרד האוצר לתמוך בקידום החוק במתכונת ישימה, ולהציע את השינויים הנדרשים לשם כך לקראת אישורו בכנסת בקריאה השנייה והשלישית.

הקרן לשיקום קרקעות -או קרן הצבי?

אריה נייגר [1, 2]
[1] התאחדות התעשיינים בישראל

[2] המכון הישראלי לאנרגיה וסביבה
arie@apm-law.com

 
 
אין שום צורך בקרן לשיקום קרקעות מזוהמות בישראל. זהו מנגנון לא הוגן, לא יעיל, וחסר הצדקה סביבתית. נראה שהרעיון יובא מארה"ב מבלי לבדוק אם הוא מתאים לנסיבותיה המיוחדות של ישראל. ואכן, הקרן שנתנה את שמה לחוק העוסק בשיקום אתרי פסולת מזוהמת בארה"ב (ה-Superfund, שחִנה סר זה מכבר - בשנת 1995 הופסקה הזרמת הכספים אליה ופעילותה הופסקה) נועדה לפתור בעיה שלא קיימת בישראל (ודאי שלא בהיקפים שנודעו לה בארה"ב): "הקרקעות היתומות" (orphan sites). אלה אותם אתרי פסולת מסוכנת שלא ידוע מי אחראי להם או שלא ניתן לאכוף בהם את הניקוי מסיבה כלשהי. מנגד, מספרן של הקרקעות היתומות בישראל הוא זניח ואינו מצדיק קרן, שהיא כלי בזבזני הצורך משאבים כדי לקיים את עצמו. הצעת החוק מנמקת את הצורך בקרן בְּזיהום שמקורו בַּ"פּעילות התעשייתית רבת השנים בארץ", וכן ב"פעילות ביטחונית". אלא שבעוד שהתעשייה בארה"ב קיימת מזה כמאתיים שנה וחלקה נעלם זה מכבר, בישראל הוקמה עיקר התעשייה ב-50 השנים האחרונות. המפעלים הגדולים היו בבעלות המדינה או ההסתדרות, ורק מיעוטן של חברות התעשייה הגדולות נעלם. קל וחומר שה"פעילות הביטחונית" לא מצדיקה את הקרן. כידוע, חלק הארי של זיהום הקרקעות בישראל נגרם על-ידי התעשיות הביטחוניות וצה"ל, כך שהאחראי לפעילות זו קיים ומוכר.

אין צורך בקרן גם מהטעם שבישראל כמעט תמיד יימצא מי שיהיה לו ענין כלכלי בטיפול בזיהום. הצפיפות גוברת, ואיתה המחסור בקרקע. גם אם למשך תקופה מסוימת לא יימצא יזם מתאים, מצוקת הקרקעות תביא לכך שלא תישאר קרקע מזוהמת יתומה. בסוף יימצא הגוף שירצה לטפל בקרקע המזוהמת. יזמי הנדל"ן הפנימו מזמן את עלות הטיפול בהערכת שווי עסקאות הנדל"ן. באופן זה מבטיח השוק בישראל את האינטרס הציבורי בטיפול בקרקעות מזוהמות המסכנות את בריאותו. דוגמה למקרה שכזה הוא סיפורה של חברת "תעשיות אלקטרוכימיות" בעכו. מפעל זה, שפשט את הרגל והותיר אחריו 400 דונם של קרקע מזוהמת, שימש תדיר כהצדקה לקרן בפי מציעיה. אלא שאינטרס הנדל"ן עשה את שלו, ולאחר כשמונה שנים של שיממון רכשו יזמים את הקרקע.
 
לכאורה, נראה שהרציונל שנותר לקרן אינו הבטחת שיקום הקרקעות, אלא עשיית חסד עם מי שלרוע מזלו מצא עצמו בתום לב בעלים של קרקע שזוהמה בידי אחר. אלא שעשיית חסד עם אחד כרוכה בעוול לאחר. זו אכן בשורה רעה למי שגילה שהמשך השימוש באדמתו מסכן את בריאותו (וייתכן שגם את בריאות הציבור) ושעקב כך ירד ערכה. ברוב המקרים, יוכל הרוכש לתבוע את האחראי, ועל החוק להבטיח אפשרות זו. במקרים המעטים שבהם לא יהיה ממי לקבל פיצוי, יכולה המדינה לגלות נדיבות ולפצות אותו, אבל לא יהיה זה צודק להטיל מימון נדיבות זו על מגזר אחד מתוך האוכלוסייה - המגזר התעשייתי - שאין לו כל קשר לאותו זיהום.

חיוב העוסקים בחומרים מסוכנים בתשלום היטל לקרן הוא היפוכו של עקרון 'המזהם משלם': הוא מפיל את עלות הניקוי על מי שלא זיהם - בדרך כלל מי שאינו קשור לזיהום, ושבעצמו נוקט בכל האמצעים למניעת זיהום. טענת מציעי החוק (בדברי ההסבר לסעיף 38) כי להיטל רציונל של "הפנמת עלויות חיצוניות" - ניגפת בפני השכל הישר. אין הדבר דומה להיטל על פליטת מזהמים לסביבה, שיש בו אכן רציונל כזה כי הוא מעודד הפחתת פליטות. אין רציונל כזה בהיטל על מי שאינו מזהם, ושנועד לממן זיהום-עבר של אחר. קשה להבין איזו התנהגות יכוון היטל שאין לו שום זיקה לזיהום הסביבתי שיוצר המשלם.
 
הפתרון הוא ביטוח. ניתן לחייב את העוסקים בחומרים בעלי פוטנציאל זיהום להחזיק ביטוח למימון אירועי זיהום קרקע. חזקה על חברות הביטוח שיצמידו את הפרמיה לסיכון הנובע מפעילות המפעל. המפעלים ירצו להקטין את פרמיית הביטוח, ודבר זה יעודד התנהגות אחראית ונקיטת פעילות למניעת זיהום. שמירת הזיקה בין הפרמיה לבין הסיכון תבטיח חלוקת יעילה של המשאבים המיועדים למניעת זיהום.
 
 

קרקעות התעשייה הצבאית - השלכות הצעת החוק על מימון שיקומן

 
יהודה גיא*, אריה קופפרברג וצפרית פרקר
אגף בטיחות וסביבה, התעשייה הצבאית לישראל
*
ygai@imi-israel.com
 
 
מניעת זיהום קרקעות כתוצאה מפעילות תעשייתית וטיפול בקרקעות מזוהמות הם אינטרסים לאומיים. עמדת התעשייה הצבאית (תעש) היא שאכן יש להסדיר נושא זה בחקיקה, כמו במדינות מתקדמות אחרות בעולם המערבי. לאור זאת, תעש מברכת על היוזמה להכנת הצעת החוק החדשה.

למותר לציין שמאז התאגדותה של תעש כחברה ממשלתית בשנת 1990 היא נוקטת בכל הפעולות והאמצעים המתחייבים לעמידה בדרישות החקיקה והתקינה בנושאי איכות הסביבה, כולל הימנעות מזיהומי קרקע ומזיהומים אחרים. במהלך העשור האחרון השקיעה תעש כ-150 מיליון ₪ בשיפור הבטיחות ובשמירה על איכות הסביבה.

האחריות לשיקום קרקע מזוהמת היא הגורם המרכזי בכל חקיקה הנוגעת לשיקום קרקעות מזוהמות. מההיבט ההרתעתי, הטלת אחריות על גוף מסוים היא למעשה הוצאת פסק דין בפועל, ואילו מההיבט הכלכלי, הטלת האחריות על אותו גוף מחייבת אותו בביצוע פעולות יקרות וממושכות. עובדה היא ש"הגורם המזהם" של קרקעות תעש היא המדינה (במסגרת פעילות תעש כיחידת סמך של משרד הביטחון). המדינה הכירה באחריותה לביצוע סקרי זיהומים וכן לביצוע פעולות טיהור ושיקום קרקעות, והובילה את מהלך טיהור הקרקע באתרים שפונו. אחריות המדינה לטיהור קרקעות אלו הוכרה גם במסגרת החלטת ממשלה (מח/24 משנת 2005), שקבעה כי יגובש הסדר להשתתפות המדינה בהוצאות בנושא איכות הסביבה ומי התהום בגין תביעות קיימות ועתידיות ובגין כל טיפול נדרש בזיהומי קרקעות ומי תהום.
 
כמו כן, חשוב להדגיש שרשות מקרקעי ישראל (או בשמה הקודם - מִנהל מקרקעי ישראל [ממ"י]) – אף על פי שאינה בהכרח הגוף המפקח על שיקום קרקעות מזוהמות במדינה - היא בעלת השפעה מכרעת על עיצוב מדיניות הקרקע הלאומית, וחייבת לשאת גם באחריות הכוללת להבטחת איכות הקרקעות במדינה.

אחריותה של המדינה לשיקום הקרקעות שזוהמו על-ידה, כולל החובות של ממ"י בנדון, מוזכרת אמנם בסעיפים 59-61 שבהצעת החוק, אך חסר בהם פירוט שיאפשר את נטילת האחריות הכוללת הנדרשת מצד המדינה לגבי זיהומי הקרקעות לתקופה שבה תעש הייתה יחידת סמך של משרד הביטחון.

נוסף על כך, אין בהצעת החוק הדגשה מספקת לנטל הכלכלי הנדרש מרשות מקרקעי ישראל, שהיא הבעלים והגורם שעשוי ליהנות בפועל מהקרקע לאחר טיהורה.
 
במסגרת החוק מוצע מנגנון למימון ביצוע הסקרים השונים (סקרים היסטוריים, סקרי זיהומי קרקע, סקרי סיכונים וכו') ו/או טיהור קרקע בפועל, על-ידי פנייה לקרן שתוקם במסגרת המשרד להגנת הסביבה. מנגנון זה פוסל מראש כל אפשרות של תעש לעשות בו שימוש, מאחר שלפי סעיף 31 א' (3) בהצעת החוק, אחד התנאים לקבלת מימון הוא כי מחזיק הקרקע הנוכחי לא ידע כי היא מזוהמת טרם הפך להיות המחזיק בה, מה שכמובן אינו נכון לגבי תעש.

כמו כן, לביצוע מיָדי של סקרים היסטוריים ו/או סקרי זיהומי קרקע, כנדרש על פי הצעת החוק, יש תועלת שולית בלבד במקרים שבהם טיהור הקרקע אינו מבוצע מיד לאחר ביצוע הסקר. חשוב להדגיש, מניסיונה של תעש לגבי אתרים שכבר טוהרו בעבר, שהעיתוי המיטבי לביצוע סקרי זיהומי קרקע הוא רק בסמוך לביצוע הטיהור בפועל, זאת לאור העובדה שעשויים להיות שינויים מתמידים בריכוז המזהמים, בהרכבם וברמת הסיכון שלהם במרוצת הזמן. בהתחשב בנטל הכלכלי הגבוה מאוד, שתעש אינה יכולה לעמוד בו, של טיהור קרקעות תעש בכלל ובמתחם רמת השרון בפרט, ובהתחשב במגבלות של קרן המימון כפי שפורט לעיל, אין בהצעת החוק כל פתרון יישומי לבעיות הייחודיות של תעש בנדון. חשוב להדגיש בהקשר זה גם את העובדה שבאזורים שעדיין קיימת בהם פעילות יצרנית, ניתן לבצע סקרי זיהומי קרקע חלקיים בלבד, וזאת בגין סיכוני בטיחות חמורים ביותר.

לאור זאת, נראה שמודל מימוני ראוי שניתן ליישם עבור תעש הוא המודל שנקבע במסמך ההבנות שנחתם בשנת 2007 בין משרד האוצר, המשרד להגנת הסביבה ורשות מקרקעי ישראל (אז ממ"י) בנושא טיהור ושיווק קרקעות תעש ברמת השרון. בהתאם למודל זה, יבוצעו כל הסקרים הנדרשים לשם טיפול בקרקע המזוהמת, כולל הטיהור עצמו - בשלבים (לאחר הפסקת הפעילות במתחם בהתאם לשלבים). משרד האוצר (באמצעות רשות מקרקעי ישראל) ייתן את המימון הנדרש, שייחשב כמימון ביניים, ויוחזר לאחר שיווק הקרקע הנדונה.
 
 

המשמעויות הציבוריות של הצעת חוק שיקום קרקעות מזוהמות

עמית ברכה
אדם טבע ודין
amit@adamteva.org.il

 
כארגון סביבתי העוסק בשינוי מדיניות, פועל אדם טבע ודין לטיפול הוליסטי באמצעות חקיקה בשלושת המְמדים העיקריים של סביבת החיים: אוויר, ים ויבשה. לאחר חקיקת חוק אוויר נקי וחוק השמירה על הסביבה הימית, הצעד המתבקש הבא הוא טיפול בנושאי זיהום קרקעות וזיהום מי תהום.

הצורך לטיפול בנושא הוא אקוטי מאחר שכמדינה קטנה, ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה לא לטפל בקרקעות הרבות שאינן שמישות. בשיקום הקרקעות טמונה תועלת ציבורית - רוב הקרקעות הללו נמצאות במרכז הארץ המשווע לפתרונות דיור. לאחר שיקומן אפשר יהיה לבנות עשרות אלפי יחידות דיור בתוך האזורים העירוניים הקיימים או בצמוד להם, תוך שמירה על המרקם העירוני. בימים שמחאה חברתית גואה בהם בשל יוקר המחיה ובעקבות היעדרם של דיור בר-השגה ומצאי הולם של דירות למגורים, אפשרות לבנות על הקרקעות המזוהמות תהיה תמריץ ליזמים לנקות אותן.

היבט נוסף המחדד את דחיפות הצורך בשיקום הקרקעות הוא הזיהום הטמון בהן, היוצר סכנות בריאותיות לאדם ולסביבה במספר דרכים: במקרה של מגע פיזי בקרקע, דרך זיהום האוויר בעת פליטת גזי קרקע (soil gas) מסוכנים, באמצעות זיהום מקורות מי התהום, ודרך אכילת מזון שגודל בקרקעות מזוהמות שעברו הסבה לשימוש חקלאי.

הצעת חוק שיקום קרקעות מזוהמות נוסחה לראשונה על-ידי אדם טבע ודין כהצעת חוק פרטית, והיא מקודמת בימים אלה לצד הצעת החוק הממשלתית. העקרונות החשובים בהצעות החוק שיש להקפיד שימצאו את ביטויָם גם בנוסח הסופי של החוק הם:
א. עקרון המזהם משלם. ככלל, הגורם האחראי הוא הגורם המזהם ו/או הבעלים של הקרקע ו/או המחזיק בקרקע.
ב. מתן סמכות למשרד להגנת הסביבה להוציא צווים לעריכת סקרי סיכונים וצווי ניקוי כנגד מזהמים, כולל גופים שלטוניים כמו הצבא, תעש וכדומה, שזיהמו קרקעות במשך עשרות שנים.
ג. הקמת קרן לשיקום קרקעות מזוהמות. מקורות הקרן צריכים להיות תקציב מדינה שנתי וקבוע לצד מס קבוע שיפרישו חברות תעשייתיות וחברות הדלק בגין מכירת דלקים וחומרים מסוכנים (אגורה לליטר או כל נוסחה הגיונית אחרת המביאה בחשבון את העלויות החיצוניות של השימוש בדלקים ובחומרים מסוכנים).
ד. תמריצים כלכליים ליזמים חדשים לשקם קרקעות מזוהמות ולאפשר פיתוח מושכל עליהן, לדיור, למסחר ולשטחים פתוחים.
ה. אין לאפשר הפקדה של תכנית לבנייה על קרקע מזוהמת לפני שנערך לגביה סקר מלא ועדכני על ההשפעות הסביבתיות והבריאותיות כתוצאה מהיקף הזיהום.
ו. אין לאפשר אישור תכנית לבנייה על קרקע מזוהמת לפני ניקוי מלא של הקרקע בהתאם לתקנים המקובלים ולערכי הסף הקיימים בעניין זה.

ראוי שהמקור למימון הטיפול בשיקום הקרקעות המזוהמות יהיה משולב: המדינה והתעשייה. אמנם רוב קרקעות המדינה זוהמו על-ידי התעשייה, אך רובה נשלטה באופן ישיר על-ידי המדינה במשך שנים רבות. גם במקרים שבהם כבר הופרטו מפעלים שזיהמו (כדוגמת חיפה כימיקלים), על המדינה לקחת אחריות רטרואקטיבית לזיהום שהיא אחראית לו למעשה. בוודאי שעל התעשייה לשאת באחריות לזיהום שיצרה בעבר ולזה שהיא יוצרת בהווה. תשלום עבור פעילויות שכרוך בהן זיהום (למשל פעילות תעשייתית או הובלת דלקים ואכסונם) אינו קנס בגין אי עמידה בתקנים סביבתיים, אלא מס שיש להטילו כדי לתת ביטוי כלכלי להשפעות החיצוניות השליליות של פעילות זו. בהחלט ייתכן שמס זה יגולגל בפועל על ציבור הלקוחות, אך איני רואה בעיה בכך - על הציבור לשאת במחיר המדרך האקולוגי של פעילויות, כגון שימוש בדלקים לנסיעה ברכב פרטי.

על אף היקף הבעיה ומשמעותה, החקיקה הישראלית כיום אינה מתייחסת באופן ישיר וכולל לבעיית זיהום הקרקע. זיהומי הקרקע מטופלים באופן עקיף וחלקי בלבד, אף על פי שהם גורמים לנזק סביבתי, כלכלי ובריאותי רחב היקף. בהיעדר הסדר חוקי, ובמיוחד בהיעדר גורם מממן לעלויות העצומות הכרוכות בפתרון הבעיה ובכלל זה באיתורה, בסקירת מְמדיה ובטיפול בזיהום, התוצאה היא היעדר טיפול בִּזמן שהזיהום הולך ומתפשט. מחקיקת החוק יֵצאו נשכרים: הסביבה - שתרוויח מטיפול בזיהום; הציבור הישראלי - שירוויח מכך שיתפנו קרקעות לפיתוח, ומהגדלת תקבולי ארנונה והיטלי השבחה ברשויות המקומיות; והיזמים - שירוויחו ממכירת דיור. הצעת החוק מעמידה בפנינו הזדמנות למינוף הקרקעות המזוהמות לטובת פיתוח בר-קיימא.
 
 

שיווק ליזמים פרטיים - פתרון אפשרי לקרקעות מזוהמות שברשות מערכת הביטחון

נכתב על-ידי מערכת אקולוגיה וסביבה
 
 
 
משרד הביטחון סירב להציג בפני ציבור הקוראים עמדה רשמית כלפי הצעת החוק לשיקום קרקעות מזוהמות, בטענה שהנושא רגיש מדי לדיון פומבי בשלב זה. יחד עם זאת, מערכת הביטחון היא שחקן מפתח בסוגיה, ולכן בחרנו להציג את מיטב הבנתנו לגבי עמדות מערכת הביטחון לאור שיחות עם גורמים בכירים במשרד הביטחון ומחוצה לו.

משרד הביטחון הוא שחקן מרכזי בגיבוש מדיניות אפקטיבית לשיקום קרקעות מזוהמות בישראל וביישומה, וזאת בשל היקף השטחים המצויים בבעלות מערכת הביטחון ושטחי הבסיסים הצה"ליים בכללם, בגלל אופי הזיהום, ולאור תקופת הזמן הממושכת (שלעִתים החלה עוד לפני קום המדינה) שבה היעדר חוק או מודעות לנושא הביאו להזנחה גורפת. נוסף על כך, במסגרת תהליך המעבר של יחידות ושל בסיסי צה"ל ממרכז הארץ לנגב, מתוכנן בשנים הקרובות פינוי רחב היקף של מחנות צה"ל. בחלק ניכר מאותן קרקעות שיפונו נדרש שיקום.

עלות הטיפול בקרקעות המזוהמות שבאחריות משרד הביטחון מוערכת ב-1.2-1 מיליארד ₪ לפחות, וזאת על סמך עבודה לבחינת ההיבט הכלכלי של מלאכת השיקום, שערך משרד הביטחון עבור המשרד להגנת הסביבה. בשל השלכותיה הכלכליות מעסיקה הסוגיה את משרד הביטחון, ובוודאי את אלו האמונים על איכות הסביבה במשרד.

משרד הביטחון מעוניין בביצוע תיקונים מהותיים בחוק המוצע, כדי לתת מענה לצורכי מערכת הביטחון לטובת קבלת החוק ויישומו. התיקון העיקרי המבוקש נועד לאפשר שיקום מהיר ויעיל של קרקעות והעברה שלהן לשימוש אזרחי ולבניית יחידות דיור, וזאת באמצעות שיווק קרקעות אלו בעלות מופחתת משמעותית ובהליך מזורז ליזמים פרטיים. אותם יזמים פרטיים שירכשו את הקרקעות הממוקמות באזורי נדל"ן אטרקטיביים, יהיו אחראים לשיקומן. מהלך כזה נתפס כרווח לכול (win-win situation): היזמים ייהנו מקרקעות בעלוֹת פוטנציאל כלכלי אדיר ומהליך רכישה מהיר, ואילו המדינה תיהנה ממלאכת שיקום יעילה, שלא זו בלבד שתיתן מענה לבעיית איכות הסביבה, אלא גם תקל על מצוקת הדיור במרכז הצפוף של מדינת ישראל. לצד אלו, תיפתר סוגיית תקצוב הפרויקט, שהיא סוגיה מורכבת. הצעת החוק אמנם אינה אוסרת את קיומו של מנגנון שיווק קרקעות, אך לדעת גורמים במשרד הביטחון, בנוסח הנוכחי שלה היא מערימה קושי מהותי על סיכויו לצאת לפועל.

ואכן, עבור משרד הביטחון, סוגיית מקורות המימון לפרויקט היא אולי המכשול המרכזי בהצעה הנוכחית. על פי הצעת החוק, מערכת הביטחון אינה זכאית לסיוע כספי לטובת שיקום הקרקעות, וזאת אף על פי שמדובר בסכום שייתכן שיגיע אף ל-2.5 מיליארד ₪.

בהיעדר מקור תקציבי מוגדר וברור לשיקום הקרקעות שבאחריות מערכת הביטחון, קיים חשש במשרד הביטחון כי העלות הכספית תושת כולה על תקציב הביטחון. על פי הצעת החוק, תוך 10 שנים מיום תחולתו יש להשלים שיקום של 50% מקרקעות המדינה, ותוך 15 שנים נוספות יש להשלים את הליך השיקום של כלל קרקעות המדינה. המשמעות הכלכלית היא השתת עלות של כ-100 מיליון ₪ בשנה במשך 10 השנים הראשונות ליישומו של החוק, על תקציב הביטחון. אין ספק כי מדובר בעלות כבדה ביותר, בוודאי בימים אלו, שבהם מבוצע קיצוץ בתקציב הביטחון. במשרד הביטחון סבורים שיש לתת את הדעת על סוגיית המימון ולסכמה - בהתאם לעמדתו - טרם החלת החוק.

 





רשות הטבע והגנים החברה להגנת הטבע Israel Nature and Parks Authority Society for the Protection of Nature in Israel