רב-שיח בנושא יישום עקרון ההיזהרות בישראל – קבלת החלטות קשות בעידן של חוסר ודאות
אור קרסין, עמית ברכה, אריה נייגר, ציפי איסר איציק, תומר רוזנר, זוהר שקלים, ג'מילה הרדל ואכים
מאי 2017, גליון 2, (עמ' 67-57)


הדפסשלח לחבר PDF


תקציר

האם צריך להיזהר מעקרון ההיזהרות?

ד"ר אור קרסין

תחום מדיניות ציבורית, האוניברסיטה הפתוחה

עקרון ההיזהרות (המונח שקבעה האקדמיה ללשון עברית ל-precautionary principle, המוכר גם כעקרון הזהירות המונעת) מצוי בשני העשורים האחרונים בחזית העיסוק בניהול והערכת סיכונים בתחומי הגנת הסביבה ובריאות האדם. העיקרון משקף את הרעיון היסודי של: in dubio pro natura במקרה של ספק בחרו בסביבה. הוא בא לידי ביטוי גם במטבע הלשון הנודע "better safe than sorry" ("עדיף להיזהר מאשר להצטער"). במדיניות ובאסדרה הסביבתית, שהידע המדעי בהן על אודות סיכונים עשוי להיות משכנע, אבל לא חותך וחד-משמעי, נודעת חשיבות רבה להיזהרות כגישה ניהולית וכעקרון מדיניות. בעשור האחרון עוגן עקרון ההיזהרות בחקיקה הישראלית, אולם ההתייחסות אליו מצד בתי המשפט והמאסדר הייתה דלה, ולמעשה לא ניתן לו ביטוי ממשי בפסיקה או בקביעת במדיניות סביבתית. הגיעה העת לגבש מתווה ליישומו של עקרון ההיזהרות בישראל ולהעמיד את ישראל בשורה אחת עם מדיניות האיחוד האירופי בנושא זה.

לעקרון ההיזהרות נולדו עם השנים עשרות פרשנויות ואופני יישום. ברם, ביסודו, הוא קורא לנקיטת צעדים מקדימים שמטרתם למנוע נזק לסביבה או לבריאות האדם במקרים של אי-ודאות מדעית. ניסוח ידוע ומקובל של עקרון ההיזהרות המעוגן בהצהרת ריו בוועידת האו"ם לסביבה ופיתוח משנת 1992 קובע כי "כאשר ישנו סיכון לנזק חמור ובלתי הפיך, היעדר ודאות מדעית מלאה להתממשות הנזק לא ישמש סיבה לדחיית היישום של אמצעי מניעה יעילים שיש בכוחם למנוע התדרדרות סביבתית".

בין שלל הניסוחים של עקרון ההיזהרות מקובל להבחין בין גרסאות חלשות של העיקרון לבין גרסאות חזקות שלו. בגרסה החלשה היעדר ודאות אינו הצדקה להימנע מאיסור מוחלט על פעולה שעלולה להיות מסוכנת. במילים אחרות, מאסדרים רשאים לאסור על פעילות מזיקה, לתת בכורה לשיקולים הסביבתיים ולהתעלם משיקולים אחרים (כגון התועלות של הפעילות), בייחוד כאשר הנזקים האפשריים צפויים להיות חמורים ובלתי הפיכים, אך הם אינם חייבים לעשות כן [2]. הצהרת ריו מייצגת את הגרסה החלשה. בגרסתו החזקה העיקרון אוסר על נקיטת הפעולה (המבוקשת), אלא אם כן ישנה ודאות שפעולה זו לא תגרום לנזק. בגרסה החזקה המאסדרים מצווים למנוע נזקים אפשריים לסביבה ולבריאות, גם כאשר הממצאים המדעיים התומכים בכך אינם מוחלטים, וללא קשר לעלויות האפשריות, אף אם הן גבוהות [1].

אמנת ליסבון, שמכוחה פועל האיחוד האירופי מאז דצמבר 2009, מעגנת את עקרון ההיזהרות כאחד מעקרונות היסוד של המדיניות הסביבתית באיחוד. הנחיית נציבות האיחוד עוסקת במצבים שיש לפנות לעקרון ההיזהרות, בצעדים שיש לנקוט, ובהיבטים הנוהליים של נטל ההוכחה. על פי ההנחיה ניתן לפנות לעקרון ההיזהרות בהתקיים שלושה תנאים מצטברים: א. זיהוי השפעות שליליות פוטנציאליות לבריאות האדם או הסביבה; ב. ישנה זמינות של נתוני ההערכה המדעית המזהים את הסיכון; ג. רמת הוודאות המדעית מצדיקה פעולה (כלומר, חוסר הוודאות המדעית אינו גבוה מאוד).

כאשר הסיכון גבוה (הנזק הצפוי גדול או האי-ודאות קטנה) מתירה הנחיית נציבות האיחוד האירופי לאמץ סוגים שונים של פעולות, ובהן חקיקה, מימון פעולות מחקר, נקיטת צעדים ליידוע הציבור ועוד. כאשר הסיכון נמוך, מותר לא לפעול, אולם ההימנעות מנקיטת אמצעי זהירות חייבת להיות מלווה בניתוח של ההשלכות ההימנעות. באשר לנטל ההוכחה קובעת ההנחיה כלל מעורב: כאשר צרכנים או ארגוני חברה אזרחית מבקשים להסיר מוצר מן השוק או למנוע כניסתו של מוצר לשוק, עליהם להראות את הסיכון הכרוך במוצר, למעט במקרה של תרופות, חומרי הדברה ותוספי מזון, שבו היצרן נדרש להוכיח את בטיחות המוצר. עם זאת, כאשר הממשל נוקט פעולת אסדרה על פי עקרון ההיזהרות, נטל הוכחת בטיחות המוצר מוטל על היצרן או היבואן המבקש לערער על ההגבלות שהוטלו עליו.

כלל לא ברור שיהיה זה פשוט ליישם את העיקרון בישראל. המחלוקות שמעורר עקרון ההיזהרות נטועות עמוק בכלכלה הפוליטית. יישומו משפיע באופן מהותי על אינטרסים כלכליים של מי שמבקשים לקדם מוצרים או פעילויות שיש בהם פוטנציאל לנזק לסביבה. חברות מסחריות, המבקשות לשווק מוצרי קוסמטיקה שמכילים חומרים ננו-טכנולוגיים, זרעים מהונדסים גנטית, חומרי הדברה, או תהליכים של שרפת פסולת לאנרגיה, שימוש בחומרים ממוחזרים בתשתיות ועוד, עלולות להפר את עקרון ההיזהרות. הפגיעה הכלכלית הנלווית לכך ברורה. מאסדרים שאינם רוצים להיתפס כמי שמעכבים או מונעים חדשנות, עלולים לחשוש מיישום העיקרון באופן המונע פעולות או גורם לכך שיוסרו מהמדף מוצרים שהחשש לגביהם משוער או חלקי במקרה הטוב. יוצא, שאף על פי שחלק ניכר מן הדיון בעקרון ההיזהרות מתקיים בזירה המשפטית, השלכותיו חורגות בהרבה מעולם המשפט. השפעתו על פיתוח כלכלי מהותית לא פחות מהשפעתו הישירה על מדיניות סביבתית.

התועלת הסביבתית והבריאותית הרבה של עקרון ההיזהרות, בצד העלויות הכרוכות בו, מצדיקות קיום דיון מעמיק. יש לבחון אם וכיצד יושם עד היום עקרון ההיזהרות במשפט ובמדיניות הסביבתיים בישראל, וכיצד רצוי לקדם את יישומו בעתיד. לדיון זה נפנה עתה.

 

מקורות

[1] Morris J. 2000. Rethinking risk and the precautionary principle. Oxford & Woburn (MA): Butterworth-Heinemann.

[2]  Soule E. 2002. Assessing the precautionary principle in the regulation of genetically modified organisms. International Journal of Biotechnology 4(1): 18-33.‏


Previous
רשות הטבע והגנים החברה להגנת הטבע Israel Nature and Parks Authority Society for the Protection of Nature in Israel