איך מטמיעים שיקולים אקולוגיים בתחזוקת ערוצי נחלים – אֲמָנוֺת וולנטריות או אוטונומיה ניהולית?

רשויות הניקוז והנחלים בישראל אחראיות על בתי גידול מהרגישים והמאוימים ביותר בארץ, וקיים צורך במציאת איזון בין תפקידן כרשויות ניקוז – שמירה על חיי אדם ורכוש (מתוקף חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות וחוק המים), לבין תפקידן כרשויות נחל – שמירה על בתי גידול רגישים ומזעור הפגיעה בערכי טבע, נוף ומורשת (מתוקף חוק וצו רשויות נחלים ומעיינות). החוקים מגדירים את סמכויות הרשויות הללו בקביעת תוואי הנחל, בהסדרתו ובניקוזו, וכן בסילוק מפגעי תברואה ושמירה על ערכי הטבע והנוף שבסביבתו. טרם הסמכתן כרשויות נחל בשנת 2003, הדגש העיקרי ברשויות הניקוז היה על היבט הניקוז, בעוד שההיבט הסביבתי קיבל התייחסות משנית, אם בכלל.

הקמת מפעלי ניקוז להסדרה ניקוזית של ערוצים היא תהליך שמוגדר בחוק, ובמהלכו מצורפים לתוכנית גם נספחים אקולוגיים ונופיים. תהליך זה מספק מענה סביר ומאוזן לכלל ההיבטים. לעומת זאת, תחזוקה שוטפת של הערוצים אינה מוסדרת בשום הליך חוקי, ולכן אין מנגנון שמבטיח התחשבות ברגישות האקולוגית של הנחלים. תחזוקה זו כוללת פעולות כדוגמת כיסוח צמחייה ופינוי סחף מהאפיק (ראו בתמונה) וכן ייצוב הנדסי של הגדות להגנה על מתקנים וריסוס נגד יתושים – פעולות שעלולות לשנות את תוואי הקרקע והגאומורפולוגיה הטבעית של הנחל, להפר את שיווי המשקל האקולוגי ולפגוע בבתי הגידול הרגישים שבנחל ובגדותיו. יתרה מכך, ניתן לבצע תחזוקה שוטפת גם בערוצים שמעולם לא עברו הסדרה, ולכן היבט תפעולי זה של רשויות הניקוז – בעייתי יותר להתייחסות.

רשות הטבע והגנים אחראית על ערכי טבע מוגנים גם מחוץ לשמורות ולגנים, מתוקף חוק אכרזת גנים לאומיים ושמורות טבע. פגיעה בערכים המוגנים מחייבת היתר מיוחד מטעמה, ולכן פגיעה פוטנציאלית שכזאת במהלך עבודות התחזוקה דורשת תיאום מוקדם איתה. כמענה אפשרי לכך יזמה רשות הטבע והגנים, במימון משותף עם רשויות הניקוז באזור הים תיכוני של ישראל ובעידוד המשרד להגנת הסביבה, ניסיון ליצור הגדרות ברורות יותר ומדיניות מוסכמת לתחזוקה שוטפת של הערוצים. התוצאה כיום היא שכל רשות ניקוז מפרסמת את המדיניות שלה במסמך רגישות סביבתית נפרד. במאמר זה אנו בוחנים את מידת ההצלחה של התהליך.

בשנת 2001 נחתמה לראשונה אמנה (ללא מעמד חוקי מחייב) בין רשות ניקוז ונחלים כרמל לבין רשות הטבע והגנים והאגף לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות. בהמשך בוצעו סקרי רגישות לתחזוקה ברשויות ניקוז ונחלים כינרת (2008) ^[2], גליל מערבי (2009) ^[4], ירדן דרומי (2010) ^[5], שרון (2011–2012) ^[6], שורק-לכיש (2013–2014) ^{[1, 7]} וקישון (2011–2016) ^[3]. הסקרים כללו איסוף מידע בוטני, זואולוגי, הידרואקולוגי, נופי ומרחבי בערוצים שעוברים תחזוקה, וניתוחו בעזרת מדד אקולוגי משוקלל שהורכב ממספר מדדי משנה שהתייחסו לכמות המים ולאיכותם ולהיבטים בוטניים, זואולוגיים, מרחביים ונופיים. לבסוף, סוכם מדד זה לדרגות רגישות אקולוגית שנבחנו מול צורכי הניקוז, והוגדרו פעולות התחזוקה לביצוע, תוך התחשבות ברגישות כל מקטע נחל. המפה הסופית היא מפת הסכמה לתחזוקת נחלים (שכוללת שקלול של הציון האקולוגי יחד עם דרישות הניקוז), שעל בסיסה אמורה להיחתם האמנה.

עם זאת, אף על פי שחלף יותר מעשור מאז החל התהליך, רק רשות ניקוז ונחלים כרמל חתומה על אמנה, ואילו ברשויות האחרות מידת התיאום של עבודות התחזוקה בפועל משתנה מאוד ותלויה במדיניות של כל רשות ניקוז ונחלים וביחסיה עם נציגי רשות הטבע והגנים (טבלה 1). נראה שמנגנון האמנות הוולונטריות אינו מיטבי, ומתבקשת בחינת מנגנונים אחרים, כגון: עיגון ההנחיות בחקיקה ייעודית; אסדרה מחייבת מטעם משרד החקלאות, המשרד להגנת הסביבה או רשות המים – למשל חיוב בחוות דעת אקולוגית מלווה לפעולות תחזוקה; היתר שנתי לפגיעה בערכי טבע מוגנים, בדומה למנגנון התיאום בין רשות הטבע והגנים לקק"ל; הגדרת תקן לאקולוג בכל אחת מרשויות הניקוז והנחלים, ששמירת המגוון הביולוגי בתחזוקת נחלים תהיה חלק מתפקידו.

כמעט כל מנהלי רשויות הניקוז והנחלים תמימי דעים באשר לכיוון הרצוי: אוטונומיה בניהול השטחים שבאחריותם וניהול אגני בראייה כוללת בשיתוף כל הרשויות המוניציפליות באגן, בדגש על שיקום אקולוגי ופתרונות מבוססי טבע תוך מתן עדיפות לשמירה על חיי אדם ורכוש כמתחייב בחוק, והתחשבות מירבית בערכי הטבע והנוף במקומות שהדבר מתאפשר. בחלק מרשויות הניקוז והנחלים מונה אקולוג או יועץ אקולוגי, שזה חלק מתפקידו.

ברשות הטבע והגנים מציינים כי רעיון האמנות נכון, והשלמת התהליך היא חלק חשוב בהכרה בצורך לקיים את התיאום. עם זאת, במציאות נדרשים ליווי מתמשך, תיאום בתוכניות העבודה ומעורבות פעילה גם בין האנשים בשטח כדי ליישם את ההמלצות. אם נוצרת הידברות, אפשר להסתפק ביישום מפות הרגישות, גם ללא כתב אמנה מחייב.

טבלה 1

מצב האמנות לתחזוקת נחלים ברשויות הניקוז והנחלים