"נגד מיקום בחצרי": מאפיינים, גורמים והתמודדות עם תופעת הנִמְבִּ"י בישראל – הדגמה על תשתיות אנרגיה

יוני 2018, גליון 2, (עמ' 41-34)



-
הדפס PDF שלח לחבר



בני פירסט # ומישל פורטמן

הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון – מכון טכנולוגי לישראל

 

 

תקציר

בעשור האחרון הופכת תופעת הנִמְבִּ"י ("נגד מיקום בחצרי" – (NIMBY: Not In My Back Yard לשכיחה מאוד בישראל. כמו במדינות מתפתחות אחרות, אחת מהתופעות הנלוות לתהליכי הפיתוח המואץ היא מספרם העולה של תושבים המתנגדים לתוכניות בנייה בסמיכות למקום מגוריהם. הניגוד הפנימי בין הרצון לשמור על רמת חיים גבוהה ועל איכות סביבה נאותה, ובין הצורך בהקמת תשתיות חיוניות שיאפשרו את אותה רמת חיים גבוהה, הוא אחד המאפיינים העומדים בבסיס תופעת הנִמְבִּ"י.
במחקר זה מוצג אפיון של התופעה מבחינה תיאורטית, ומוצעות דרכים מעשיות שיאפשרו לגורמים השונים להבין אותה. תופעת הנִמְבִּ"י תלויה בעיקרה בזהות הגורמים הפועלים ובאינטרסים שלהם: בעוד שמקבלי החלטות ואנשי מקצוע במערכת התכנון רואים בתופעה חסם לפיתוח, הרי שמבחינת התושבים זוהי דרך לגיטימית ויעילה לשמור על איכות חייהם ועל צביון אזור מגוריהם. בהסתמך על סקירת ספרות מדעית ועל ניתוח ראיונות עומק שנערכו בקרב נשאלים רלוונטיים, נציג במחקר מספר תובנות לגבי משמעות התופעה, ובהן הצורך בשיפור הדיאלוג בין הציבור והממסד התכנוני, ושינוי ביחסם של הצדדים לעצם מהות ההתנגדות: על אנשי הממסד לנסות ולראות בה הזדמנות לביקורת אותנטית, בעוד שעל ציבור המתנגדים מוטל האתגר להפעיל שיקול דעת שימנע התנגדות אוטומטית לכל תוכנית.

 

מבוא

"...במימיה הכלכליים של מדינת ישראל התגלו בשנים האחרונות מאגרי גז טבעי בהיקפים ניכרים. הגז הניתן להפקה מהם נושא עמו פוטנציאל אנרגטי, כלכלי וסביבתי שבכוחו לשנות את משק האנרגיה הישראלי לבלי היכר. הדרך אל הגשמת החזון האנרגטי עוברת בחיי המעשה ומחייבת הקמת מתקני תשתית שונים המשמשים בתהליך הייצור של הגז הטבעי... זהו אחד מאותם מקרים שבהם עומדת ברקע העתירות טרוניה של NIMBY, היינו שהן מבטאות את האינטרס המובן לכול כי מתקנים חיוניים שלהם השלכות סביבתיות ובטיחותיות ימוקמו במקום אחר ורחוק, "לא בחצר האחורית שלי" (Not In My Back Yard). דא עקא, שבסופו של דבר אמור להימצא למתקנים אלו מקום כלשהו... ניתן אפוא להבין ללבם של העותרים בעניין זה, אך לא להיעתר להם" [2].

דברים אלה, שנאמרו על-ידי שופטי בג"ץ בתשובתם לעתירה שהגישו מספר רשויות מקומיות שהתנגדו להקמת מתקני תשתית לטיפול בגז טבעי בסמוך ליישוביהן, מבטאים היטב תופעה שנעשית נפוצה יותר ויותר במרחב הישראלי. בהיותו כה נפוץ בשיח הציבורי נדרשה האקדמיה ללשון העברית לקבוע תרגום עברי למונח – 'נִמְבִּ"י' (נגד מיקום בחצרי).

ביסוד המונח נִמְבִּ"י טמונים שני מסרים, האחד סמוי (וחיובי) והשני גלוי (ושלילי). עצם הניגוד ביניהם יוצר את הבעייתיות שבתופעה ואת הרגשות העזים שהיא מעוררת. מחד גיסא, המסר החיובי הוא כי ציבור מסוים מסכים לרעיון כללי של פיתוח לטובת הכלל ותומך בו. מצד שני, כאשר רעיון כללי זה מתורגם לכדי תוכנית יישומית המוצעת להקמה בקרבת מקום מגוריו, או אז קם ציבור זה ומתנגד למיקום המוצע תוך דרישה להקימו במקום מרוחק.

 

הגדרות ומאפיינים

העיתונאית האמריקנית אמילי לייבצי (Livezey) טבעה לראשונה את המונח נִמְבִּ"י בשנת 1980 במאמר שעסק בבעיית הטיפול בפסולת מסוכנת [13]. היא תיארה כיצד מפעלי תעשייה מבקשים להיפטר מפסולת מסוכנת על-ידי השלכתה או הטמנתה במרחק רב מהם, בעוד תושבים בקרבת מקום מתנגדים. ניקולס רידלי (Ridley), שר הסביבה בממשלת תאצ'ר בשלהי שנות ה-80, הפך את המונח לפופולרי בשיח הציבורי והתכנוני כשביקש לגנות הפגנות מחאה של חקלאים שהתנגדו לפיתוח ולבנייה סמוך לכפריהם.

ההגדרה המקובלת של נִמְבִּ"י היא פעולת התנגדות מקומית של תושבים או התארגנות ממוסדת לפעולת פיתוח הסמוכה למקום מגוריהם, שעוצמתה עולה עם הפחתת המרחק ביניהם ("עֶקרון הקִרבה") [10]. כפי שצוין לעיל, אחד המאפיינים של התופעה הוא הסתירה בין התמיכה העקרונית בפעולת הפיתוח, לבין ההתנגדות לפעולה בקרבת מקום למגורי אותם תושבים. מכאן, שמילת המפתח במונח NIMBY היא my, דהיינו "מסכים, רק לא אצלי". ניתן להציע חמש הנחות יסוד העומדות בליבת התופעה לגבי מושא הפיתוח [15]:

  • תהליך קבלת החלטות מורכב וקשה במיוחד. 
  • המיזם מיועד לציבור הרחב כולו, ולא רק לאוכלוסייה המקומית.
  • קיימת הסכמה כמעט מלאה לגבי חיוניותו.
  • אף גורם אינו מעוניין לקבלו בתחומו או בקרבתו.
  • קיימת דרישה אצל כלל המתנגדים שמושא הפיתוח יהיה בתחומו של מישהו אחר.

לתופעת הנִמְבִּ"י שני ביטויים עיקריים: נִמְבִּ"י סביבתי (שמחקר זה עוסק בו, ושהוא סוג מסוים של מאבק סביבתי) [6] או נִמְבִּ"י חברתי [14], שמתבטא בסירוב של קבוצת אנשים להתגורר בסמיכות לקבוצת אנשים אחרת השונה מהם מבחינת לאום, גזע, מעמד, שפה, אורח חיים או מוגבלות גופנית.

עם התרחבות התופעה עלה גם מספר מושגי המשנה הקשורים אליה, דבר המעיד על שכיחות התופעה ועל ייחודה למצבים ספציפיים, גם אם מגוון המונחים ושמותיהם (טבלה 1) עשוי לשעשע [14, 16].

בספרות המדעית ניתן לזהות שתי גישות התייחסות לתופעה: א. גישה ביקורתית, שטוענת כי התנגדות תושבים למיקום תשתיות סמוך לבתיהם היא אָנוכית, ונשענת על אינטרס צר המתעלם מטובת הכלל. לפי גישה זו, המתנגדים רוצים להמשיך וליהנות מפירות הקִִדמה והפיתוח מבלי לשלם בעצמם את המחיר החברתי או הסביבתי הכרוך בכך. לצורך שכנוע עצמי ושכנוע של מקבלי ההחלטות פועלים אותם מתנגדים על סמך תחושות ועל סמך מידע בררני התומך באינטרס העצמי שלהם בלבד [17]. ב. גישה הצדק הסביבתי, הרואה בתופעת הנִמְבִּ"י ביטוי מעשי של ציבור העומד על זכותו לצדק חברתי, קרי ליהנות מתנאי סביבה שוויוניים כשל אוכלוסיות אחרות [7]. גישה זו נכונה באופן כללי, אך היא מקבלת בולטות גבוהה יותר במקרים שאוכלוסיות מוחלשות נאלצות לשאת בנטל המפגעים הסביבתיים יותר מאוכלוסיות חזקות (לדוגמה, מאבקם של תושבי באר שבע בשנות ה-90 נגד ההחלטה להפוך את אתר הפסולת דודאים למתקן ארצי שיקלוט את הפסולת של גוש דן). עם זאת, המציאות מראה כי הדרישה לצדק חברתי-סביבתי ולהוגנות מבחינת חלוקת המטרדים מאפיינת גם אוכלוסיות חזקות, כמו שניתן לראות במקרה של תושבי זכרון יעקב, יוקנעם וחוף הכרמל, המתנגדים למיקום מתקני הטיפול בגז טבעי סמוך ליישוביהם.

 

הגורמים לנִמב"י

היעדר מידע מספק או קיום מידע לא מובן ביחס למושא הפיתוח, גורמים לחשש הציבור. זהו גורם שכיח הנובע מהסיבות הבאות: א. היעדר אמינות של היזם או היעדר אמינות של האסדרה והאכיפה עליו, שעלולים למנוע פיקוח וטיפול במפגעים; ב. פגיעה בדימוי מקום המגורים, ירידת ערך הקרקע והנדל"ן או שינוי לרעה של צביונו החברתי של המקום; ג. השפעות סביבתיות לא ידועות של המיזם (כגון זיהום אוויר, רעש, ריחות, או פגיעה נופית). תסקיר השפעה על הסביבה משמש אומנם כלי תכנוני לבחינת השפעות אלה, אך היות שהוא נערך וממומן בידי היזם, מידת מהימנותו אינה תמיד גבוהה בעיני הציבור. 

לפי תיאוריית הקונפליקט (Conflict Theory), [14] התנגדות התושבים באה לשמור על האינטרסים שלהם מול פעולה נגדית שהם תופסים כאיום על אינטרסים אלה. עם זאת, תיאוריית הקונפליקט רואה בתופעת הנִמְבִּ"י גם דרך להביע אי-שביעות רצון ומרירות חבויות שאינן קשורות בהכרח למיזם הפיתוח המוצע.

לפי תיאוריית גיוס המשאבים (Resource Mobilization), מאבק והתנגדות מקומית לפיתוח מסוים הם אמצעי עבור יחידים, התארגנויות תושבים או נבחרי ציבור לגייס תמיכה או כוח פוליטי.  

הטענה הרווחת בספרות היא כי היחס לתופעת הנִמְבִּ"י הוא תלוי זהות ואינטרס [12, 17]. מנקודת המבט של מקבלי החלטות, יזמים ואנשי מקצוע שעניינם קידום הפיתוח, מתנגדי נִמְבִּ"י נחשבים מחסום מעכב, שגורם אף לבעיות כלכליות וחברתיות רחבות יותר. המחשה לכך היא הטענה נגד תושבי חוף הכרמל, כי התנגדותם גורמת לעיכוב בפיתוח משאבי הגז הטבעי, או נגד תושבי הגליל המערבי שהתנגדותם מעכבת, כביכול, את הקמת מתקן ההתפלה המתוכנן באזורם. מנגד, אנשי ארגוני סביבה והתארגנויות ציבוריות מקומיות סבורים שלא רק שזכותם הלגיטימית להתנגד, אלא שזו אף חובתם האזרחית.

 

דרכי התמודדות עם נִמב"י

"פיצוי הקהילה המארחת" Host Community Compensation))

בכמה ממדינות המערב נפוצה מזה כעשור פרקטיקה זו, שעיקרה מתן תמריץ לקהילה או לציבור מקומי החש עצמו נפגע מתוכנית פיתוח מסוימת [11]. התמריץ יכול להיות כספי או טובין ציבוריים (public good) אחרים. מבקרי השיטה טוענים כי מדובר בסוג של שוחד גלוי, שיכול להיחשב סוג של השתקה של ציבור על-ידי בעלי הון. בישראל יושמה השיטה בהקמת תחנת הכוח "השרון" (כיום "אורות רבין") ב-1974. חברת החשמל נדרשה להקים את פארק חדרה, סמוך לתחנת הכוח, כמעין פיצוי לתושבי חדרה.

 

שיתוף הציבור

תופעת נִמְבִּ"י מבטאת באופן המעשי ביותר את רעיון הדמוקרטיה ההשתתפותית (participatory democracy), ולכן הכלי הנכון לניהול הדיאלוג בין המתנגדים ובין הרשויות הוא באמצעות שיתוף הציבור. המודל הקלָסי של סולם ההשתתפות שגיבשה Arnstein [1, 9] מציג אפיון של שיתוף הציבור בתכנון. באשר לתופעת הנִמְבִּ"י, ישנו קשר בין דרגת השיתוף של הציבור לבין עוצמת ההתנגדות, דהיינו, ככל שהציבור יחוש מרומה יותר (כלומר בשלב יותר נמוך בסולם שלArnstein , ראו איור 1), הוא יגביר את התנגדותו.   

 

חקר מקרה 1: פיתוח תשתיות לקליטת הגז הטבעי (תמ"א 37ח')

כשלוש שנים לאחר גילוי מאגרי הגז והנפט בים התיכון, החליטה ממשלת ישראל (בהחלטה מס'  4748, מיום 10.6.2012) כי "יש לפעול להקמת מערכי קליטת גז טבעי מתגליות בים באמצעות קידום תוכנית מתאר ארצית...". היה זה לאחר שניסיון של הממשלה לתת לחברות הגז עצמן את סמכויות התכנון (ובפועל להביא להקמת מתקן הטיפול בחוף דור) נתקל בעתירות משפטיות ובהתנגדויות ציבוריות עזות של תושבי חוף הכרמל וזכרון יעקב. המתנגדים טענו כי מתקני הטיפול צריכים לקום רק בים, וכמה שיותר רחוק בים, וזאת משיקולים של מניעת סיכון סביבתי לתושבים ומניעת פגיעה נופית. המתנגדים אף הציגו סקר מפורט שהראה כי במרבית מדינות העולם מתקנים מסוג זה מוקמים בים במרחק רב מהחוף.

על כן החליטה המועצה הארצית לתכנון ובנייה על הכנת תמ"א במסגרת חוק התכנון והבנייה. המועצה לא פסלה על הסף את אפשרות ההקמה בים, אך החליטה לשמר את עתודת הקרקע המתוכננת ביבשה כדי לאפשר גמישות תכנונית למצב עתידי של כניסת חברות גז נוספות או קליטת נפחי גז גדולים יותר. לפיכך, בתום עבודת תכנון שכללה בחינת עשרות חלופות יבשתיות וימיות ומשולבות, אישרה המועצה הארצית ביוני 2014 את תמ"א 37ח', שקבעה כי מרבית הטיפול בגז יתבצע בים, ומשם הוא יוזרם לאסדת הורדת לחץ נוספת שתוקם במרחק של כ-10 ק"מ ממערב לחוף, וממנה יוזרם אל החוף לחיבור אל המערכת הארצית. מתווה טיפול זה עונה למעשה על מרבית ההתנגדויות של תושבי אזור חוף הכרמל, והם ראו בו באותה עת הישג משמעותי.  

מקרה זה ממחיש במובהק את ההגדרה של נִמְבִּ"י סביבתי: מחד גיסא, אהדה ציבורית כללית לצורך בפיתוח מאגרי הגז הטבעי מטעמים כלכליים, סביבתיים וחברתיים, ומנגד – אף רשות מקומית לא מסכימה שהתשתיות יוקמו בשטחה.

חששם של המתנגדים נבע ממספר גורמים. ראשית, מדובר במיזם שטרם הוקם בישראל מבחינה הנדסית וכלכלית. שנית, תהליך הפקת הגז מהים כרוך באי-ודאות, שכן הוא תלוי באיכות החומר הנשאב ובהרכבו, נתונים המתבררים באופן ודאי רק עם תחילת ההפקה. החשש השלישי היה ביחס ליזם (נובל אנרג'י) ולקשר שלו להחלטת הממשלה מ-2009 להעניק לו את זכויות ההפקה, מהלך שנתקל בהתנגדות ציבורית קשה. על החששות הללו נוספו הניסיון העולמי מאסון מפרץ מקסיקו באפריל 2010 וחוסר אמון הציבור בישראל בתהליך ההתקשרות הכלכלית מול חברות הגז ("מתווה הגז"). היות שכך, מאבקם של המתנגדים תושבי חוף הכרמל ועמק חפר אופיין בדרישה חד-משמעית – "לא אצלנו", תוך שימוש ברטוריקה הרומזת לאסון. לדוגמה: "תכירו את שר האנרגיה החדש של ישראל: יצחק תשובה...... ברשלנות פושעת הממשלה מעבירה את הכוח מהשלטון לבעלי ההון. אותם בעלי הון שיעדיפו את כספם, טובתם ורווחם הפרטי, יקבלו מהמדינה את הזכות להקים מתקן זיקוק לגז ביבשה שיזהם ויהווה מטרה ביטחונית ויסכן את חייהם של אלפי ישראלים..." [8].

הממסד התכנוני ראה בראשית התהליך את התושבים המתנגדים כ"נִמְבִּ"יסטים" שאינם רואים את האינטרס הלאומי הרחב, אך בפועל פעל בשקיפות גבוהה יחסית, תוך קיום מפגשים פרטניים עם תושבים ויועציהם המקצועיים ועם ראשי רשויות, ובאופן תקדימי פרסם את תסקיר ההשפעה על הסביבה באינטרנט מיד עם הפקתו (אוגוסט 2013), דבר שנתן למאבק אופי של דיאלוג מקצועי. דיאלוג זה לווה בהפגנות סוערות ובעתירות לבג"ץ, שהמחישו את תופעת נִמְבִּ"י: התנגדות מקומית לגיטימית מול צורך לאומי רחב.   

  

מקרה בוחן 2: הקמת אתרי אחסון לגפ"מ (תמ"א 32)

במהלך הכנת תמ"א 32 (בין השנים 20122016) שמטרתה קביעת שישה אתרים חדשים לאחסון גפ"מ ("גז בישול") ברחבי הארץ, נתקלו כל ההצעות לאתרים בהתנגדויות עזות מצד תושבים וראשי רשויות מקומיות. לגבי כל האתרים המוצעים נטען שמיקומם מסכן את חיי התושבים ולכן צריך למקם אותם ב"מקום רחוק יותר". אף על פי שצוות התכנון של תוכנית המתאר קיים פגישות עם תושבים וערך דיונים עם ראשי הרשויות המקומיות, שבמהלכן הוצגו מרחקי הפרדה ואמצעי בטיחות קפדניים, הציבור המשיך להתנגד להקמת אתרי הגפ"מ בקרבתו.

שלא כמו בחקר המקרה הקודם, התנגדויות הנִמְבִּ"י ביחס לאתרי הגפ"מ היו חריפות יותר, ככל הנראה בשל העובדה שלגז הטבעי יש דימוי חיובי, "נקי" יחסית ומאיים פחות מאשר לגפ"מ, שבמרבית המקרים הציבור טען כי לא ברור כלל לשם מה הוא נחוץ עם מציאת משאבי הגז הטבעי בים. בדומה למקרה הגז הטבעי, גם כאן נקטו המתנגדים ברטוריקה הרומזת לאסון. לדוגמה: "אומרים לא למפלצת הגפ"מ – מצבורי גז בישול ענקיים ליד הבית באזור תמרה, קיבוץ יסעור ואחיהוד.... פיצוץ של מכל אחד בלבד המכיל גפ"מ במשקל של 750 טונות יביא בוודאות לפגיעה רצינית במבנים בקיבוץ יסעור ולפגיעות גוף כתוצאה מכוויות. ולראיה, בתאונת מכלית גז שהכילה 20 טונות גפ"מ בלבד, אשר אירעה בספרד בשנת 1978, נהרגו 200 איש ועוד 40 נפצעו באורח קשה...." [5].

מאפיין בולט במקרה זה הוא פערי הידע בין המתנגדים ובין מקדמי התוכנית, דבר המגביר את חששות הציבור ומנגד את הנוקשות שמגלה הממסד. פערי הידע, הנובעים מאופיו המורכב של הסיכון הקיים באתרי גז ודלק, גורמים ליצירת דיאלוג אגרסיבי, הנשען בעיקר על רגשות שליליים ועל תקשורת לקויה, ופחות מכך על נתונים ועובדות.

 

דיון

בפברואר 2016, במסגרת כנס "סביבה 2050", התקיים מושב שכותרתו: "לאן פניו של השיח הסביבתי בישראל – מאבק סביבתי או NIMBY?". ניתן להבין מכך כי מאבק סביבתי מוצג כמוצדק והגיוני, בעוד שנִמְבִּ"י נתפס באור שלילי, כהתנגדות המונעת מאינטרס עצמי צר, דבר הפוגע לכאורה בטובת הכלל. להלן המחשה נוספת לדימוי השלילי המיוחס לתופעת הנִמְבִּ"י מצד הממסד: "צריך להבין מה האינטרס של המוחים. אף אחד מהם לא ירוק. המוחים פשוט לא רוצים שיבנו להם ליד הבית, ולפעילות שלהם יש השלכות על הצעירים שגדלים בערים הללו ועל היכולת שלהם לקנות דירה בעתיד. ככה הגענו למשבר הדיור הנוכחי, ממחסור של בנייה מספיקה בשטחי הערים" [3]. חשוב לציין כי התנגדות נִמְבִּ"י עשויה להיות מוצדקת ומבוססת מקצועית, כפי שיעידו המקרים של מאבק התושבים הגרים סמוך לתחנה המרכזית החדשה בתל-אביב או התנגדות תושבי בית צפאפא בירושלים להקמת כביש מהיר צמוד לבתיהם.

 

הסברים לתופעת הנִמְבִּ"י בישראל

בהתבסס על חקרי המקרה שהוצגו לעיל ועל התובנות שעלו מהנשאלים שרואיינו לצורך מחקר זה (ראו נספח 1), ניתן להצביע על שלושה הסברים לעלייה בשכיחותה של תופעת הנִמְבִּ"י ביחס לפיתוח תשתיות אנרגיה:

 

הסבר מרחבי – שטחה הקטן של ישראל והמבנה הגיאוגרפי הצר שלה אינם מותירים אפשרויות רבות להקמת תשתיות נחוצות. נוסף על כך, העלייה בצפיפות האוכלוסין, תהליך הצטמצמות הקרקעות המתאימות במרכז הארץ והיעדר שטחים פנויים מקשים מאוד לאתר מקומות רחוקים מריכוזי אוכלוסייה.

 

הסבר חברתי – הסבר זה כולל שני רכיבים, פסיכולוגי ופוליטי. הראשון הוא הציפייה האנושית המוכרת לזכות ב"ארוחות חינם", ובהקשר לתופעת הנִמְבִּ"י הכוונה היא לשאיפה ליהנות מרמת חיים גבוהה ומפיתוח מודרני מתקדם מבלי לשלם את העלויות הסביבתיות הכרוכות ביצירתם: הגידול הנמשך של האוכלוסייה בארץ מצריך הרחבה של תשתיות אנרגיה חיוניות, בראשן תחנות כוח, קווי מתח ואתרי אחסון וטיפול בגז ובדלק. רכיב זה, שהוא אחד המאפיינים המרכזיים של תופעת הנִמְבִּ"י, מדגיש את הפרדוקס שעיקרו דרישה לפיתוח תוך התנגדות לנשיאה בנטל שהוא יוצר. הרכיב השני הוא בעל אופי פוליטי ציבורי ("פוליטי" במובן הרחב, לא בהקשר מפלגתי או שלטוני), והוא מצביע על התעצמות החברה האזרחית בישראל ועל העלייה במודעות הכוללת לנושאי תכנון וסביבה, המתורגמת להשתתפות ערה יותר של הציבור בקבלת ההחלטות, בעיקר ברמה המקומית. תורמת לכך מאוד הזמינות הגבוהה של מקורות מידע וידע רבים, המאפשרת למתנגדים להציב טיעונים מבוססים והצעות חלופיות.

 

הסבר תרבותי – השיח הציבורי בישראל מאופיין בחוסר סובלנות ובהיעדר אמון, והדבר נכון גם לדיאלוג המקצועי במערכות הממשל כמו מערכות התכנון. באקלים חברתי זה נדחפים הגורמים השונים המעורבים בשיח להציג עמדות כוחניות במטרה לשמור על האינטרסים שלהם. תרבות פוליטית אדנותית, שאינה מאפשרת דיאלוג, מובילה בין היתר לעיכוב בפיתוח הנדרש לטובת הכלל. המורכבות הקיימת ממילא של נושאי תכנון וסביבה מגבירה את פערי הגישה, ומקטינה את פוטנציאל הגישור.

 

כיצד נבחין בין נִמְבִּ"י מוצדק ולא מוצדק  

היחס לתופעת הנִמְבִּ"י קשור לשאלה המרכזית והיא, אם ההתנגדות נשענת על אינטרס צר ואנוכי בלבד (ועשויה להיתפס כלא מוצדקת) או שמא היא מבוססת על טיעונים מקצועיים (ונתפסת כלגיטימית ומקובלת יותר). המענה לשאלה זו קשור לשלושה מבחני יסוד:  

 

מבחן מיהו "הציבור" הגדרה זו משתנה בכל מקרה ותלויה באינטרסים, שהרי ציבור א' המתנגד להקמת תשתיות לטיפול בגז טבעי בסמיכות ליישובו, עלול לגרום בכך לפגיעה בציבור ב', שעשוי להיפגע כלכלית (למשל, מהיעדר יכולת להתחבר לרשת הגז) או בריאותית (למשל בשל המשך הפעלת תחנות כוח פחמיות). לפיכך, יש לבחון אם התנגדותו של ציבור מסוים למיקום סמוך אליו עלולה לפגוע בציבור אחר. אם כן, הרי שהדבר מצמצם את מידת הלגיטימיות או המקובלות של התנגדות הנִמְבִּ"י, משום שבמצב זה המתנגדים רואים רק את טובתם שלהם ופחות את זו של ציבור אחר. למשל, ניתן לומר כי התנגדותם המתמשכת של תושבי הגליל המערבי להקמת מתקן התפלה המתוכנן לקום סמוך לאזור מגוריהם, עלולה לפגוע באוכלוסייה גדולה יותר ובערכי טבע באזור שייפגעו ממחסור מקומי עתידי במים לחקלאות, לצריכה ביתית ולשיקום נחלי האזור.

 

מבחן הייצוג לא אחת קורה כי אדם או קבוצה באים וטוענים בשם ציבור גדול, מבלי שהדבר אכן נכון. לכן יש לבחון בשם מי הם מדברים, ואם עמדתם מייצגת את מרבית האוכלוסייה שהם מתיימרים לייצג.

 

מבחן הדירוג נקבע לפי אופיו ומידת השפעתו המיידית של מושא הפיתוח. למשל, ברוב המקרים סלילת כביש, הקמת בית חולים או מרכז מסחרי הם בעלי פוטנציאל להתנגדות נמוכה יחסית, משום שלציבור המקומי קל להבין את הקשר בינם לבין התועלת המיידית מהם עבורו, ובעקבות זאת הנכונות לשלם את העלויות הסביבתיות הנובעות תהיה גבוהה יותר. לעומת זאת, למתקני תשתיות אנרגיה דימוי שלילי, "דמוני" מאוד, מה גם שהם משרתים אוכלוסיות ברמה אזורית או ארצית, ולכן ההתנגדות להם ברמה המקומית תהיה חזקה הרבה יותר.  

 

פעולות לשיפור יכולת ההתמודדות

בהתבסס על הנחות יסוד אלה ניתן להציע לגורמים השונים מספר פעולות שיכולות לשפר את יכולת התמודדותם.

 

הממסד על מערכת התכנון לעבור מגישה אדנותית כלפי הציבור לגישה הרמונית, הנשענת על ההבנה כי הציבור הוא מקבל שירות ולכן חייב להתקיים עמו דיאלוג, דוגמת שלבים 6–8 בסולם Arnstein. בפועל, על גורמי הממסד לבחון את הדברים הבאים: אם ההתנגדות נובעת מאינטרס צר או מוצדק; אם העתקת מושא ההתנגדות למקום אחר תגרום למידת נזק זהה; אם נבדקו כל החלופות הריאליות ומה עלותן הסביבתית; אם מוצו הדיאלוג וההסברה לציבור. באופן כללי, ככל שמערכת התכנון תהיה שקופה יותר (מידע ושיתוף ציבור) וידידותית יותר (שיפור שפת התכנון), כך יהפוך המרחב התכנוני מזירת היאבקות לזירה של דיאלוג מקדם. תפיסת ההתנגדויות כאתגר ולא כאיום היא הצעד הראשון בכיוון זה. 

 

הציבור נדרש ריסון עצמי שימנע התנגדות באופן לא בדוק לסכנות ולאיומים באשר הם (להימנע מאפקט "זאב, זאב"), ויש להימנע מסירוב אוטומטי לכל מיזם באשר הוא ובכל מרחק גיאוגרפי (תופעת "הדובון לֹא לֹא"). אחת התובנות שעלו במחקר היא כי היעד של התארגנויות מקומיות הוא להגיע למקובלות ציבורית (acceptance) וללגיטימציה גבוהות ככל שניתן, והן תלויות בשני משתנים: מרחק גיאוגרפי ותדירות ההתנגדות. כך, התנגדויות תכופות ורבות של ציבור מסוים נתפסות כפחות אמינות ומקובלות בהשוואה לציבור אחר שיוזם פחות התנגדויות. כמו כן, אם אותן התנגדויות תכופות מתייחסות למושא פיתוח או למטרד רחוק, הן יזכו למקובלות פחותה מאשר להתנגדויות למושא פיתוח קרוב יותר (איור 2). אחת הסיבות לכך היא שיש היגיון רב יותר בהתנגדות למטרדים סביבתיים שמקורם קרוב יותר אל התושבים, מאשר לכאלה שהם רחוקים או רחוקים מאוד, ורובנו יכולים לחוש אמפתיה לתושבים המתנגדים למטרד סביבתי מוכח בקרבת ביתם. 

 

סיכום

העלייה בשכיחות תופעת הנִמְבִּ"י ביחס לנושאים תכנוניים בישראל נובעת ממספר גורמים, ובראשם הצפיפות הגוברת והצטמצמות השטחים הפנויים המתאימים להקמת תשתיות, כמו גם התחזקות התודעה הסביבתית של החברה האזרחית. כל אלה, על רקע אקלים תרבותי של היעדר אמון הדדי בכלל והיעדר אמון במוסדות הממשל בפרט, מביאים לעלייה בריבוי פעולות לגיטימיות של תושבים היוצאים להגן על איכות חייהם וסביבתם. מנגד, פעולות אלה יוצרות קשיי אסדרה עבור מוסדות המדינה שלא תמיד יודעים או מעוניינים להתמודד באופן מושכל עם התופעה. מחקר זה עסק, בין היתר, בהסברים לעלייה בשכיחות תופעת הנִמְבִּ"י בישראל ובכוחם של הגורמים השונים להגיע למצב אחר, כדי שחשיבה רציונלית ושינוי תפיסתי יביאו לשיפור התוצר התכנוני מחד גיסא ולחיזוק ההשתתפות הדמוקרטית המקומית מאידך גיסא. הרכיב המרכזי המצריך שינוי עמוק הוא מידת האמון של הציבור בגורמי הממסד: ממחקר זה עולה כי זהו אחד הגורמים הבולטים לריבוי מקרי ההתנגדויות המקומיות. עם זאת, נקודת האור של התנגדויות אלה היא בהיותן ביטוי אותנטי להתעצמות החברה האזרחית, לנשיאה באחריות ולמילוי תפקיד בדמוקרטיה הישראלית.  

"אנחנו בונים בכל מקום, אבל תמיד מגיעה אותה טענה, כולם רוצים שיבנו, רק לא אצלם... אני מבין את המאבק, הוא לגיטימי, אך אני מזהיר אתכם, אתם יורים לעצמכם ברגל. אם יהיה חסם גדול, מישהו יעשה מעשה: יחוקקו חוקים שיעקפו אתכם. למדינה יש יותר כוח, והמדינה תביא לכך שלא תוכלו להקים חסמים" [4].

 

הערה: המאמר מבוסס על מחקר שנערך בשנת 2017 במסגרת השתלמות בתר-דוקטורט בפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון, בהנחייתה של פרופ' משנה מישל פורטמן.

 

# גילוי נאות: בני פירסט כעובד המשרד להגנת הסביבה, היה חבר בוועדות התכנון שעסקו בתוכניות המתאר שמובאות כחקרי מקרה במאמר.

 

מקורות

ראו נספח 2.





רשות הטבע והגנים החברה להגנת הטבע Israel Nature and Parks Authority Society for the Protection of Nature in Israel