רב-שיח בנושא יישום עקרון ההיזהרות בישראל – קבלת החלטות קשות בעידן של חוסר ודאות

מאי 2017, גליון 2, (עמ' 67-57)


תוכן העניינים
אור קרסין
עמית ברכה
אריה נייגר
ציפי איסר איציק
תומר רוזנר
זוהר שקלים
ג'מילה הרדל ואכים

-
הדפס PDF שלח לחבר



 

האם צריך להיזהר מעקרון ההיזהרות?

ד"ר אור קרסין

תחום מדיניות ציבורית, האוניברסיטה הפתוחה

 

עקרון ההיזהרות (המונח שקבעה האקדמיה ללשון עברית ל-precautionary principle, המוכר גם כעקרון הזהירות המונעת) מצוי בשני העשורים האחרונים בחזית העיסוק בניהול והערכת סיכונים בתחומי הגנת הסביבה ובריאות האדם. העיקרון משקף את הרעיון היסודי של: in dubio pro natura  במקרה של ספק  בחרו בסביבה. הוא בא לידי ביטוי גם במטבע הלשון הנודע "better safe than sorry" ("עדיף להיזהר מאשר להצטער"). במדיניות  ובאסדרה הסביבתית, שהידע המדעי בהן על אודות סיכונים עשוי להיות משכנע, אבל לא חותך וחד-משמעי, נודעת חשיבות רבה להיזהרות כגישה ניהולית וכעקרון מדיניות. בעשור האחרון עוגן עקרון ההיזהרות בחקיקה הישראלית, אולם ההתייחסות אליו מצד בתי המשפט והמאסדר הייתה דלה, ולמעשה לא ניתן לו ביטוי ממשי בפסיקה או בקביעת במדיניות סביבתית. הגיעה העת לגבש מתווה ליישומו של עקרון ההיזהרות בישראל ולהעמיד את ישראל בשורה אחת עם מדיניות האיחוד האירופי בנושא זה.

לעקרון ההיזהרות נולדו עם השנים עשרות פרשנויות ואופני יישום. ברם, ביסודו, הוא קורא לנקיטת צעדים מקדימים שמטרתם למנוע נזק לסביבה או לבריאות האדם במקרים של אי-ודאות מדעית. ניסוח ידוע ומקובל של עקרון ההיזהרות המעוגן בהצהרת ריו בוועידת האו"ם לסביבה ופיתוח משנת 1992 קובע כי "כאשר ישנו סיכון לנזק חמור ובלתי הפיך, היעדר ודאות מדעית מלאה להתממשות הנזק לא ישמש סיבה לדחיית היישום של אמצעי מניעה יעילים שיש בכוחם למנוע התדרדרות סביבתית".

בין שלל הניסוחים של עקרון ההיזהרות מקובל להבחין בין גרסאות חלשות של העיקרון לבין גרסאות חזקות שלו. בגרסה החלשה היעדר ודאות אינו הצדקה להימנע מאיסור מוחלט על פעולה שעלולה להיות מסוכנת. במילים אחרות, מאסדרים רשאים לאסור על פעילות מזיקה, לתת בכורה לשיקולים הסביבתיים ולהתעלם משיקולים אחרים (כגון התועלות של הפעילות), בייחוד כאשר הנזקים האפשריים צפויים להיות חמורים ובלתי הפיכים, אך הם אינם חייבים לעשות כן [2]. הצהרת ריו מייצגת את הגרסה החלשה. בגרסתו החזקה העיקרון אוסר על נקיטת הפעולה (המבוקשת), אלא אם כן ישנה ודאות שפעולה זו לא תגרום לנזק. בגרסה החזקה המאסדרים מצווים למנוע נזקים אפשריים לסביבה ולבריאות, גם כאשר הממצאים המדעיים התומכים בכך אינם מוחלטים, וללא קשר לעלויות האפשריות, אף אם הן גבוהות [1].

אמנת ליסבון, שמכוחה פועל האיחוד האירופי מאז דצמבר 2009, מעגנת את עקרון ההיזהרות כאחד מעקרונות היסוד של המדיניות הסביבתית באיחוד. הנחיית נציבות האיחוד עוסקת במצבים שיש לפנות לעקרון ההיזהרות, בצעדים שיש לנקוט, ובהיבטים הנוהליים של נטל ההוכחה. על פי ההנחיה ניתן לפנות לעקרון ההיזהרות בהתקיים שלושה תנאים מצטברים: א. זיהוי השפעות שליליות פוטנציאליות לבריאות האדם או הסביבה; ב. ישנה זמינות של נתוני ההערכה המדעית המזהים את הסיכון; ג. רמת הוודאות המדעית מצדיקה פעולה (כלומר, חוסר הוודאות המדעית אינו גבוה מאוד).

כאשר הסיכון גבוה (הנזק הצפוי גדול או האי-ודאות קטנה) מתירה הנחיית נציבות האיחוד האירופי לאמץ סוגים שונים של פעולות, ובהן חקיקה, מימון פעולות מחקר, נקיטת צעדים ליידוע הציבור ועוד. כאשר הסיכון נמוך, מותר לא לפעול, אולם ההימנעות מנקיטת אמצעי זהירות חייבת להיות מלווה בניתוח של ההשלכות ההימנעות. באשר לנטל ההוכחה קובעת ההנחיה כלל מעורב: כאשר צרכנים או ארגוני חברה אזרחית מבקשים להסיר מוצר מן השוק או למנוע כניסתו של מוצר לשוק, עליהם להראות את הסיכון הכרוך במוצר, למעט במקרה של תרופות, חומרי הדברה ותוספי מזון, שבו היצרן נדרש להוכיח את בטיחות המוצר. עם זאת, כאשר הממשל נוקט פעולת אסדרה על פי עקרון ההיזהרות, נטל הוכחת בטיחות המוצר מוטל על היצרן או היבואן המבקש לערער על ההגבלות שהוטלו עליו.

כלל לא ברור שיהיה זה פשוט ליישם את העיקרון בישראל. המחלוקות שמעורר עקרון ההיזהרות נטועות עמוק בכלכלה הפוליטית. יישומו משפיע באופן מהותי על אינטרסים כלכליים של מי שמבקשים לקדם מוצרים או פעילויות שיש בהם פוטנציאל לנזק לסביבה. חברות מסחריות, המבקשות לשווק מוצרי קוסמטיקה שמכילים חומרים ננו-טכנולוגיים, זרעים מהונדסים גנטית, חומרי הדברה, או תהליכים של שרפת פסולת לאנרגיה, שימוש בחומרים ממוחזרים בתשתיות ועוד, עלולות להפר את עקרון ההיזהרות. הפגיעה הכלכלית הנלווית לכך ברורה. מאסדרים שאינם רוצים להיתפס כמי שמעכבים או מונעים חדשנות, עלולים לחשוש מיישום העיקרון באופן המונע פעולות או גורם לכך שיוסרו מהמדף מוצרים שהחשש לגביהם משוער או חלקי במקרה הטוב. יוצא, שאף על פי שחלק ניכר מן הדיון בעקרון ההיזהרות מתקיים בזירה המשפטית, השלכותיו חורגות בהרבה מעולם המשפט. השפעתו על פיתוח כלכלי מהותית לא פחות מהשפעתו הישירה על מדיניות סביבתית.

התועלת הסביבתית והבריאותית הרבה של עקרון ההיזהרות, בצד העלויות הכרוכות בו, מצדיקות קיום דיון מעמיק. יש לבחון אם וכיצד יושם עד היום עקרון ההיזהרות במשפט ובמדיניות הסביבתיים בישראל, וכיצד רצוי לקדם את יישומו בעתיד. לדיון זה נפנה עתה.

 

מקורות

[1] Morris J. 2000. Rethinking risk and the precautionary principle. Oxford & Woburn (MA): Butterworth-Heinemann.

[2]  Soule E. 2002. Assessing the precautionary principle in the regulation of genetically modified organisms. International Journal of Biotechnology 4(1): 18-33.‏


עקרון הזהירות המונעת – עיקרון קיומי לסביבה ולבריאות הציבור

עו"ד עמית ברכה, מנכ"ל אדם טבע ודין

 

משמעותו של עקרון הזהירות המונעת בהקשרו הסביבתי היא כי אם פעילות מסוימת מעלה חשש לפגיעה בבריאות או בסביבה, יש לנקוט אמצעי זהירות גם אם יחסי הסיבה והתוצאה טרם הוכחו מדעית. כלומר, די בהצבעה על אפשרות של נזק, ולא על הוכחת נזק, כדי לחייב את הגורמים האחראים לפעול במטרה למנוע נזק אפשרי, וזאת בשל החובה המוסרית, הערכית והמשפטית להגן על חיי אדם ובריאותו ועל הסביבה שהוא חי בה.

כאשר בוחנים את החקיקה והפסיקה בארץ ובעולם, מוצאים שאף על פי שבישראל חל העיקרון מכוח מספר חוקים, כמו חוק הקרינה הבלתי מייננת וחוק אוויר נקי, הרי שבתי המשפט נמנעו עד כה מלומר מפורשות שהחלטתם נובעת מאימוץ העיקרון. לדוגמה, ב"פרשת בה"ד הנח"ל", טען ארגון אדם טבע ודין כי עקרון הזהירות המונעת הופך את נטל ההוכחה, ומחייב את המדינה להראות כי הימצאות חיילי חטיבת הנח"ל בקרבת המפגעים הסביבתיים של אזור התעשייה בערד ובמט"ש ערד – בטוחה.

אמנם, בית משפט לא פסק הכרעה ערכית בטענת הצורך ליישם את העיקרון בפרשת בה"ד הנח"ל, אך הלכה למעשה, קביעתו – כי יש לבצע סקרים נוספים שמטרתם לבחון את מידת חשיפת החיילים למפגעים השונים – מחזקת את התפיסה שלפיה במקרים המתאימים נכון שהציבור והארגונים העותרים לבתי המשפט ישתמשו בעיקרון החשוב הזה.

בפרשה אחרת, "פרשת כלובי הדגים באילת", אומץ עקרון הזהירות המונעת בשנת 2004 על-ידי המועצה הארצית, שהחליטה להורות על הוצאת כלובי דגים ממימיו של מפרץ אילת. קרי, בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, הגוף התכנוני העליון במדינת ישראל לא המתין עד שיובהר באופן סופי ומוחלט אם קיים או לא קיים קשר סיבתי מובהק בין הימצאות כלובי הדגים במפרץ אילת לבין זיהום המפרץ, אלא בחר להסיר את החשש הזה, בבחינת הקדמת תרופה למכה, בנקיטת פעולה שמשמעה הוצאת כלובי הדגים ממפרץ אילת.

בארה"ב ובאירופה מקודם עקרון הזהירות המונעת גם כעיקרון תהליכי לשם הגנה על בריאות הציבור. לדוגמה, בארה"ב, The Children's Health Act הוא חוק שמטרתו להבהיר, בין היתר, שילדים אינם מבוגרים קטנים, ושיש להתחשב באופן מובהק ומתמשך בסיכונים הסביבתיים לבריאות פעוטות וילדים בתהליכי קבלת ההחלטות באמצעות תכנית לאומית מניעתית בת שבעה שלבים להגנה על בריאותם של ילדים מפני איומים סביבתיים. בכוח אותו רציונל, האיחוד האירופי קובע באמצעות הנחיה מחייבת (דירקטיבה) שאחד מהגורמים שיש להתייחס אליהם בהצבת ערכי גבול וספי אזהרה הוא רמת החשיפה של תת-קבוצות רגישות באוכלוסייה, כמו תינוקות וילדים.

בישראל נשמעת לא אחת הטענה של התעשייה שלפיה יישום עקרון הזהירות המונעת בלתי אפשרי, מכיוון שהוא כרוך בעלויות כספיות גבוהות. אלא שמדינה המיישמת מדיניות סביבתית בת-קיימא, כפי שנוהגות מרבית מדינות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכליים (OECD), תכלול בחישוב הכלכלי גם את העלויות החיצוניות הכרוכות במפגע – תחלואה מוגברת, ימי אשפוז, הוצאות על טיפולי בריאות, תמותה ועוד. במדינות הללו הנזק הכלכלי לתעשייה בטווח הארוך נמוך יותר, גם מכיוון שהשקעתן המוקדמת ביישום הטכנולוגיות הטובות ביותר לשם צמצום פוטנציאל המפגע מוביל בהכרח להקטנת הנזק ולהקטנת חבותן בפיצוי. במדינות הללו נוהגות הממשלות גם לתמוך כלכלית במפעלים שכוללים בפעילותם תכניות לצמצום מפגעים סביבתיים ובריאותיים מראש.

לסיכום, ההכרה בהגנה על הסביבה כצורך קיומי מחייבת להחיל את עקרון הזהירות המונעת במשפט הישראלי ומחייבת הטמעה ואכיפה מחמירות. בתוך כך, על המאסדר לפעול למתן תמריצים כלכליים לכל מי שחורט על דגלו בתעשייה, בפיתוח נדל"ני או בכל יוזמה העלולה לפגוע בסביבה ובבריאות הציבור, את ערך הזהירות המונעת כערך עליון.


 

זהירות מונעת או זהירות פוגעת?

עו"ד אריה נייגר

עמית פולק מטלון ושות'

יועץ משפטי, התאחדות התעשיינים

 

ספק אם כשהתנועה הסביבתית אימצה לחיקה את עקרון ההיזהרות (המוכָּר יותר בתרגומו השגוי לעברית: "עקרון הזהירות המונעת"), היא העלתה בדעתה שיישומו לא יישאר רק בתחום הסביבה. אך משטיפס מִדרגת תבונה עממית ("מוטב להיזהר מאשר להצטער") לדרגת עיקרון מנחה מדיניות, אין הצדקה שלא להחיל אותו בכל תחום שמקבל ההחלטות הציבורי צריך לנהל בו סיכונים. מה שנכון לאיכות הסביבה, נכון לבריאות, לבטיחות, לביטחון לאומי ולכל מקום שהציבור חשוף בו לסיכון.

כדי להמחיש את הבעייתיות שבאימוץ עקרון ההיזהרות בקביעת מדיניות, ארחיק את עדותי למדיניות הביטחון של ארה"ב ולמחירה. בלי לנקוב בשמו המפורש, אך תוך יישומו המובהק, הצדיק ממשל בוש את הפלישה לעיראק בעקרון ההיזהרות. ובלשונו של סגן הנשיא אז, דיק צ'ייני: "גם אם יש סיכוי של אחוז אחד שטרוריסטים ישיגו נשק להשמדה המונית, ארה"ב צריכה להתייחס לאפשרות זו כאל אפשרות ודאית" [4]. כזכור, לא נמצא בעיראק נשק להשמדה המונית.

זו הייתה רק ההתחלה. בדיקות ביטחוניות, מעצרים ללא משפט ועוד מקרים של פגיעה בזכויות אדם, מנומקים בעקרון ההיזהרות, המנחה את ארה"ב (ולא רק אותה) במלחמתה בטרור.

אבל גם אם נגביל את הדיון לתחום הסביבה והבריאות, נראה שעקרון ההיזהרות יכול להביא לשיתוק מוחלט במצבים שמקבל המדיניות צריך לבחור בין שתי חלופות שכל אחת מהן כרוכה בסיכון. לכאורה, הדרך הרציונלית במקרה כזה צריכה להיות כזו בחינה של תוחלת הסיכון שבכל חלופה, והעדפת החלופה שהתוחלת בה נמוכה יותר. כך בתאוריה. בפועל, מקבל ההחלטות הלאומי נוטה להחליט לפי עמדת הציבור, שמלכתחילה נוטה לפחד מסיכונים סביבתיים שמקורם באדם, באופן החורג מרמת הסיכון שנקבעה על פי אמות מידה מדעיות [1].

התוצאה היא שמקבל ההחלטות הלאומי מחליט לא בהכרח לפי הסיכון בפועל, אלא לפי תפיסת הסיכון בעיני הציבור [2]. הספרות העולמית גדושה בדוגמאות הממחישות כיצד רחוקה תפיסת הסיכון בציבור מהסיכון בפועל. למשל, אף על פי שההסתברות להיהרג בתאונת דרכים גדולה מההסתברות להיספות בתאונת מטוס, רבים חרדים מטיסות, ומעטים חוששים מנסיעה ברכב. דוגמה נוספת היא סירובם של מיליוני הורים בעולם המערבי לחסן את ילדיהם מפני חצבת בשל החשש שהחיסון עלול לגרום לאוטיזם (חשש שהופרך באין-ספור מחקרים). ובכל זאת, אותם הורים מרימים על נס את עקרון ההיזהרות כהצדקה להתנגדותם לחיסון, ובכך חושפים את ילדיהם ואת חבריהם לסיכון של ממש לחלות במחלה זו.

יישומן של החלטות הנוגעות לציבור, לעולם כרוך במחיר. למשל, ההחלטה לאשר או לדחות תרופה מצילת חיים בשל תופעות הלוואי שלה. הדבקוּת בעקרון ההיזהרות מעדיפה הימנעות מסיכון בלי להתחשב במחיר של אותה הימנעות. זו אינה מדיניות רציונלית. מדיניות רציונלית חייבת להיות מונחית על-ידי תהליך של בחינת העלות של כל חלופה אל מול התועלת שבה. עקרון ההיזהרות מבקש למעשה לייתר את הצורך בבדיקת עלות מול תועלת בקביעת מדיניות ניהול סיכונים.

לבסוף, בשל היותו רעיון רטורי ולא כלי מעשי לקבלת החלטות, עקרון ההיזהרות מאפשר למקבל החלטות לתרץ כל החלטה פוגענית, גם אם לא לשמה קיבל את סמכותו. אפילו באירופה, הרואה בו עקרון יסוד של האסדרה הסביבתית, עושות המדינות שימוש מניפולטיבי בעקרון ההיזהרות לשם הגנה מפני יבוא מתחרה.

פרופ' קאס סונסטין, שהיה האחראי על האסדרה בממשל אובמה, טען בספרו שהבעיה בעקרון ההיזהרות אינה בכך שהוא מביא לתוצאות רעות, אלא שהוא לא אומר דבר [3]. אבל דוגמאות למקרים שנעשה בו שימוש, לא רק בתחום הסביבתי, מלמדות שהוא דווקא יכול להזיק. היות שכך, "עקרון ההיזהרות" צריך היה למנוע את כניסתו שלו עצמו לעולם המשפט הישראלי.

 

מקורות

[1]  Margolis H. 1996. Dealing with risk: Why the public and the experts disagree on environmental issues. Chicago (IL): University of Chicago Press.

[2]  Slovic P. 2000. The Perception of risk. London: Earthscan.

[3]  Sunstein C. 2005. Laws of fear: Beyond the precautionary principle. Cambridge: Cambridge University Press.

[4] Suskind R. 2006. The one percent doctrine: Deep inside America's pursuit of its enemies since 9/11. Simon & Schuster Paperbacks.


עקרון ההיזהרות – מענה לקוצר ידו של המדע או אות מתה בספר החוקים?

ד"ר ציפי איסר איציק, המכללה האקדמית נתניה

 

בעשור האחרון הוכנס עקרון ההיזהרות אחר כבוד לחקיקה הישראלית.

חוקים שונים באים להגן על הציבור ועל הסביבה ממפגעים שונים בהתאם לעקרון ההיזהרות. מטרתו של חוק הקרינה הבלתי מייננת [3] היא להגן על הציבור ועל הסביבה מפני השפעות של חשיפה לקרינה בלתי מייננת, ולהסדיר את העיסוק במקורות קרינה, בין השאר על-ידי קביעת איסורים וחובות "בהתאם לעקרון הזהירות המונעת". גם מטרתו של חוק אוויר נקי [1] היא להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע או לפחות לצמצם את זיהום האוויר, בין השאר על-ידי קביעת איסורים וחובות "בהתאם לעקרון הזהירות המונעת". ובאופן דומה, מטרתו של חוק הגנת הסביבה  [2] היא להגביר את שקיפות המידע הסביבתי בישראל לשם הבטחת קיומה של סביבה נאותה, "בהתאם לעקרון הזהירות המונעת". אפילו מטרתו של החוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק [4]היא לצמצם ואף למנוע מפגעים סביבתיים ובריאותיים שגורמים אסבסט ואבק מזיק ולטפל במפגעים אלה "בהתאם לעקרון הזהירות המונעת". דוגמה למקומו של העיקרון בחקיקת המשנה מובאת בתקנות החומרים המסוכנים [8], המתירות יבוא פסולת חומרים מסוכנים לישראל אם הוא אינו מסכן את בריאות הציבור או הסביבה "בהתאם לעקרון הזהירות המונעת".

חקיקה זו ממחישה את הבעייתיות המרכזית באופן הכנסתו של עיקרון זה למשפט הישראלי – מחד גיסא, באופן הצהרתי וחגיגי בסעיפי מטרות החקיקה, כבודו של העיקרון במקומו מונח, אך מאידך גיסא, חסרים הוראות וכלים קונקרטיים באשר לאופן שבו יש ליישמו, או במילים אחרות - כיצד יש לכבדו?

חבריי לדיון זה כבר הרחיבו על יתרונותיו וחסרונותיו של העיקרון מעורר המחלוקת.

אני בין אלה הסוברים כי מדובר בעיקרון חשוב, שיש בו כדי לתת מענה לקוצר ידו של המדע מלספק תשובות חד-משמעיות בזמן נתון. באותם מצבים שהנזק הפוטנציאלי (הלא-ודאי), שעלול להיגרם כתוצאה מפעילות קונקרטית, הוא עצום או בלתי הפיך, אם לא יינקטו באותם מצבים אמצעי זהירות ראויים.

עם זאת, מבלי לגרוע מחשיבותו של העיקרון, אין להמעיט ממורכבות האתגר הכרוך ביישומו, שמצריך לעתים כושר ניתוח מעמיק ומקיף ואף יכולת קבלת הכרעות ערכיות קשות.

הכנסתו של העיקרון בדרך של אזכורו בסעיפים כלליים של מטרות החקיקה, ללא הבניית כלים ושיטות נאותות ליישומו בעקבות זאת, הופכת אותו לאות מתה בספר החוקים, ופותחת פתח לביקורת, כי העיקרון משמש הצדקה להחלטות שרירותיות שאינן נשענות על עובדות מדעיות.

הפעילות הציבורית של תושבי מפרץ חיפה ושוחרי הגנת הסביבה המופנית כלפי התעשייה במפרץ, בטענה כי היא חושפת את התושבים לסיכונים בריאותיים [6], ואזכור עקרון ההיזהרות ככלי מדיניות בהקשר זה על-ידי ועדת המשנה הפרלמנטרית בראשותו של ח"כ דב חנין [5], רק ממחישים את הצורך בקיומו של דיון לגבי אופן היישום של עיקרון זה על-ידי מקבלי ההחלטות במדינת ישראל. למשל, עולה השאלה אם העיקרון מחייב סגירת מפעלי תעשייה במפרץ חיפה בצד האחד של הספקטרום או שמא די בהטלת הגבלות מחמירות על פעילות התעשייה במפרץ חיפה, או שאולי שיקולי עלות-תועלת הם שצריכים לכוון את החלטות המאסדר בעניין ולעתים להצדיק את הותרת המצב על כנו.

גופי האסדרה בישראל לא ניהלו דיון עקרוני בשאלות הקשות הללו, וממילא גם לא התוו את המסגרת להפעלת עיקרון חשוב זה, כך שלמרבה הצער, נותרנו עם תיבות מילים גבוהות בחקיקה, שבפועל הן ריקות מתוכן.

לא זו בלבד שמקבלי ההחלטות לא אימצו עדיין משנה סדורה באשר לאופן הפעלת העיקרון, ולמרקם הנסיבות שיש לו בהן משמעות משפטית, אלא שבמציאות שנוצרה, היו מי שניסו בטעות להישען על עיקרון זה כתשתית משפטית לתביעת נזיקין. למשל, בעניין תביעת נזיקין נגד המועצה האזורית תעשייתית רמת חובב ומדינת ישראל [7], שהוגשה בגין מחלות שהתובעים סבלו מהן, בעילה שמקורה באי-מילוי חובת הרשויות על פי הדין לפקח על המפעלים באתר רמת חובב. באותו מקרה טענו התובעים כי יש להכיר בקיומו של קשר סיבתי בין החומרים המסוכנים למחלות התובעים גם בשל עקרון ההיזהרות [7].

בית המשפט שדחה טענה זו, ניתח בהחלטתו את אופן הפעלת עקרון ההיזהרות, וקבע כי הוא עיקרון צופה פני עתיד המופנה אל רשויות המדינה. לפי ההחלטה, מטרתו של עיקרון זה היא להנחות את הרשות לנהוג בזהירות בעת קביעת מדיניות גם כאשר השפעתה השלילית של פעילות מסוימת אינה ידועה, כדי לא להסתכן ביצירת אסון. אף על פי כן, אין בין עיקרון זה לבין דיני נזיקין דבר. המשפט בנזיקין עוסק באירוע שהתרחש בעבר, ומבקש להסיק את הגורמים להתרחשותו. אין מקום שבית המשפט יטיל על מזיק פוטנציאלי לפצות ניזוק רק מאחר שישנו סיכוי זעיר כי הניזוק נפגע ממנו. הזהירות הנדרשת בעקרון ההיזהרות מופנית כלפי הלא נודע שבעתיד. אין מקום להפעיל את אותה מידת זהירות בבואנו לחקור את הגורמים לקרות אירוע כלשהו בעבר.

החלטתו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע ממחישה ומחזקת את הצורך ביציקת תוכן ממשי ליישומו של העיקרון במשפט הישראלי, ובכלל זה להתוויית גבולות הגזרה להפעלתו בעתיד.
לסיכום, הגם שמחלוקת רבה נסובה סביב יישומו הראוי של עקרון ההיזהרות, עולה הסכמה ברורה על קיומו של צורך להתוות שיטת אסדרה ליישומו, ויפה שעה אחת קודם.

 

מקורות

[1] חוק אוויר נקי. התשס"ח-2008. סעיף 1.

[2] חוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה – חובות דיווח ומרשם). התשע"ב-2012. סעיף 1.

[3] חוק הקרינה הבלתי מייננת. התשס"ו-2006. סעיף 1.

[4] חוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (התשע"א-2011) (סעיף 1).

[5] ועדת משנה לבדיקת סוגיות תכנון וסביבה במפרץ חיפה. 2014. מסקנות ועדת משנה לבדיקת סוגיות תכנון וסביבה במפרץ חיפה. 30 ביולי. www.tinyurl.com/Knesset-HaifaBay.

[6] קוריאל א. 2016. נתונים מדאיגים: התינוקות במוקדי הזיהום בחיפה נולדים עם ראש קטן יותר, ynet 31.1.2016. www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-4760178,00.html.

[7] ת"א (באר שבע) 1069/07 לדני ואח' נ' רמת חובב-מועצה אזורית תעשייתית ואח', תק-מחוזי 2014 (2) 14639.

[8] תקנות החומרים המסוכנים (יבוא ויצוא פסולת חומרים מסוכנים). התשנ"ד-1994. תקנה 2.


 

חקיקה מלאכת האיזון בין עקרונות נוגדים

עו"ד תומר רוזנר

היועץ המשפטי לוועדת הפנים והגנת הסביבה, הכנסת

עֶקרון ההיזהרות בא לידי ביטוי מפורש בחקיקה הסביבתית הישראלית בסעיפי המטרות ובעקרונות היסוד של מספר חוקים מהשנים האחרונות, כגון חוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה – חובות דיווח ומרשם), התשע"ב-2012 או החוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-2011. כמו כן, הוא משמש כלי פרשני שבתי משפט נעזרים בו בבואם לפרש חוקים בהתאם למטרותיהם. לדוגמה: פסיקת בג"ץ משנת 2013 חייבה את חברת איתנית לשאת בעלות פינוי מפגעי אסבסט [בג"ץ 6971/11]; חוק אוויר נקי מאפשר למשרד הבריאות להוציא צווי מניעה על זיהום אוויר חריג כדי למנוע נזק אפשרי לאוכלוסיות חלשות; בחוק להסדרת העיסוק בהדברה תברואית, התשע"ו-2016 הוטלו על מדבירים חובות מקצועיות שנועדו למנוע סכנה מכוח עקרון ההיזהרות.

הכנסת, כגוף העוסק בחקיקה ובאסדרה, נדרשת לאזן בין שיקולים מתנגשים, תוך תהליך חשיבה השואף להיות רציונָלי ומסודר. כמו כל עיקרון אחר, גם השימוש בעקרון ההיזהרות צריך להיעשות במידה, בהתאם למקרה, ותוך איזון עם ערכים אחרים. מכיוון שבכל פעולה יש חשש לסיכון, יישום קפדני וטהרני של העיקרון עלול לגרום לאפקט מצנן ולשיתוק של פיתוח טכנולוגי ופיזי. חקיקה יכולה לעסוק בניהול סיכונים ולא במניעה מוחלטת שלהם, ולכן צריך להשתמש בזהירות בעקרון ההיזהרות.

המחוקק, הנדרש לאזן בין הסיכון הפוטנציאלי לבין הפיתוח הכלכלי הפוטנציאלי, בדרך כלל לא מדרג גבוה את עקרון ההיזהרות, בגלל עוצמת שיקולים כלכליים ואחרים, ועל כן פעמים רבות העיקרון נסוג מפני השיקולים האחרים. כך, למשל, קרה בגיבוש המתווה הנורמטיבי הנוגע לקידוחי הגז בים התיכון. אף על פי שקיימת סכנה סביבתית פוטנציאלית מהקידוחים, השיקולים הסביבתיים היו בשולי השיח בלבד, ושיקולים אחרים גברו עליהם בקלות. מקרה הפוך הוא פרשת מכל האמוניה במפרץ חיפה, שעקרון ההיזהרות נמצא בלב השיח העוסק בה. בית המשפט, עיריית חיפה, תושבי האזור וארגוני הסביבה חזרו ואמרו, שיש לרוקן את מכל האמוניה ולמנוע את עגינת הספינה המובילה אמוניה, כדי שפוטנציאל הסכנה לא יתממש. גם אם לא תמיד כלל השיח בנושא את המונח 'עקרון ההיזהרות', הרי הוא בהחלט בא לידי מימוש בהחלטת בית המשפט על הפסקת אכסון אמוניה במכל.

בחשיבה הסביבתית, שהיא מודרנית בעיקרה, קיבל עקרון ההיזהרות צורה קוהרנטית ומגובשת. עם זאת, ועל אף תרבות ה"יהיה בסדר" הישראלית כל כך, חשוב לזכור שלעקרון ההיזהרות ישנם שורשים תרבותיים גם במורשת שלנו, למשל, בציווי "ונשמרתם מאוד לנפשותיכם" (דברים ד, ט"ו). בפסק הלכה משנת 1928 התבסס הרב ישראל מאיר הכהן (החפץ חיים) על הציווי הזה באסרו על עישון, אף על פי שחשש זה טרם הוכח באותה עת. כמו כן, ולהבדיל, בתרבות הצבאית של ימינו רווח מטבע הלשון של "אם יש ספק, אין ספק", המחייב לחדול מביצוע פעולה הטומנת בחובה ספק. ועל אף כל זאת, המעמד של עקרון ההיזהרות בתפיסה הסביבתית הישראלית אינו דומה לזה שבארצות מערביות, מכיוון שבקרב חלקים רחבים בחברה הישראלית הדאגה לאיכות הסביבה לא נמצאת במעלה סולם העדיפויות.

פעמים רבות אנחנו מוכנים לקחת סיכון פוטנציאלי הכרוך באימוץ טכנולוגיות חדשות, בגלל אינטרסים כלכליים ובשל רצון במה שנתפס כקדמה, יעילות ונוחות. עם זאת, עקרון ההיזהרות צריך לבוא לידי ביטוי משמעותי יותר במקומות שהמדע אינו מספק כיום ודאות מספקת כנגד החשש מנזקים סביבתיים ובריאותיים. יישום שאיפה זו אינו פשוט, ועלול להיתקל בקשיים ובאינטרסים נוגדים חזקים, אך אין זה אומר שעלינו לוותר על השאיפה להטמעתו ביתר שאת בחקיקה הסביבתית שלנו.


עקרון 'המזהם משלם' כעיקרון משלים לעקרון ההיזהרות

עו"ד זוהר שקלים, היועצת המשפטית למחוז מרכז, המשרד להגנת הסביבה

 

עֶקרון ההיזהרות הוא עיקרון מקובל וחשוב בדין הסביבתי בארץ ובעולם מאז שהתקבל כעקרון יסוד באמנות בין-לאומיות בשנת 1992. מאז הוא נחקק במדינות שונות ברחבי העולם. לִבַּת העיקרון היא כי גם כאשר אין בידי מקבלי ההחלטות ראיות מדעיות ברורות ביחס לנזק או לזיהום סביבתי הנגרם עקב פעולה או תופעה מסוימת, עדיין יש לנקוט אמצעים למניעה מראש של הנזק או לצמצומו. בישראל עוגן עיקרון זה בארבעה חוקים מרכזיים: חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008; חוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2006; חוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-2011; וחוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה – חובות דיווח ומרשם), התשע"ב-2012. בשל מורכבות העיקרון ופניו המגוונות הוא זוכה לפרשנויות רבות.

לעיקרון זה קיימת חפיפה מסוימת עם אחד מעקרונות היסוד שדיני הגנת הסביבה בישראל ובעולם מבוססים עליהם, שמקורו גם כן באתיקה הסביבתית – עקרון 'המזהם משלם'. משמעותו של עיקרון זה היא הטלת אחריות על יצרנים וגורמי זיהום באשר לתוצאות הסביבתיות של פעולתם. עיקרון זה מבוסס על עקרונות ערכיים וכלכליים, ומושתת על התפיסה שלפיה המזהם או יוצר המפגע יהיה המטפל היעיל ביותר בתוצאות מעשיו. הוא בעל המומחיות והידע, הוא בעל השליטה האפקטיבית בפעילות הפוגעת, והוא בעל היכולת לאתר או לפתח מנגנונים להפחתת המפגע.

לפיכך, המזהם הוא גם הגורם שיכול להיערך באופן הטוב ביותר ליישום דרישות הדין הסביבתי ומדיניות הרשויות הסביבתיות. הוא גם הגורם שדרכו ניתן להגיע לחלוקת נטל יעילה, שכן הוא יכול לגלגל את העלויות העודפות על לקוחותיו בצורה היעילה ביותר. הטלת אחריות על גורם הזיהום היא גם הדרך הטובה ביותר להשגת הרתעה יעילה מפני ביצוע פעולות מזיקות ומיותרות ולהכוונת ההתנהגות העתידית – שלו ושל גורמי זיהום דומים. האחריות לשיקום או לתיקון הנזקים היא אחריות שבצִדה עלויות כלכליות לא מבוטלות. ניתן להניח כי ככל שיהיו יותר ויותר מקרים שהאחריות תושת על גורם הזיהום, כך יהיו יותר ויותר מקרים שגורמי זיהום פוטנציאליים יהיו קשובים מראש, ועוד בטרם יצירת הזיהום, לדרישה להחלת עקרון ההיזהרות. יש להם אינטרס כלכלי מובהק לחסוך בעלויות כבדות בעתיד או להימנע מהתדיינויות משפטיות הגורמות נזק תדמיתי לחברה (שגם לו משמעויות כלכליות).

לעומת זאת, הטלת העלויות של הנזקים הסביבתיים על הציבור יוצרת הקצאה לא יעילה של משאבים, כיוון שמחיר המוצר אינו כולל את העלות הנדרשת לתיקון הנזקים הכרוכים בפעילות ייצורו. החצנת סיכונים יוצרת כשל שוק, מאחר שהמחיר שדורש זה שגרם לזיהום עבור מתן השירות שיוצר זיהום, אינו מגלם בתוכו הוצאות חברתיות נוספות הנובעות מההשפעות החיצוניות השליליות של מעשיו.

לעקרון 'המזהם משלם' הגדרות שונות ודגשים שונים, שהמשותף לכולם הוא הדרישה שהמזהם – בפועל או בכוח – יישא בעלויות של פעילותו, בין אם אלה עלויות של תיקון נזק ובין אם אלה עלויות של מניעת נזק והפנמת נזקים או סיכונים. העלויות החיצוניות שמזהמים נדרשים להפנים מכוח עיקרון זה, כוללות פעמים רבות נזקים לטובין ציבוריים, ובהם הקרקע, האוויר והמים.

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עסק בהפנמת עקרון 'המזהם משלם' בדין הישראלי בחוות דעת שכתב בעניין מימון בניית הגנות באגן הדרומי של ים המלח [1]. שם נקבע כי רציונָל הפנמת הסיכונים חל גם במקרה שפעולת המניעה היא באופייה פעולת שיקום הנדרשת לצורך מניעת התממשות סיכון. יש באמירה זו כדי להסביר את הקשר בין שני העקרונות – פעולת השיקום היא פעולה שמתבצעת לאחר שהזיהום כבר בוצע (המזהם משלם), אולם היא גם צופה פני עתיד, מאחר שיש בה פוטנציאל למניעת התממשות סיכון עתידי (עקרון היזהרות).

עקרון 'המזהם משלם' קיבל הכרה וביטוי בחקיקה הישראלית בחוק הגנת הסביבה (המזהם משלם) (תיקוני חקיקה), התשס"ח-2008, שמטרתו "להגן ולשמור על איכות נאותה של הסביבה ולשפרה, למנוע פגיעה בסביבה או בבריאות הציבור ולשלול את הכדאיות הכלכלית שבפגיעה בסביבה, בין השאר באמצעות ענישה המתחשבת בשווי הנזק שנגרם, בטובת ההנאה שהושגה או ברווחים שהופקו תוך ביצוע עבירות שעניינן פגיעה כאמור". החוק מחיל שורה של תיקוני חקיקה בחוקים שונים, רובם דיני סביבה מובהקים, שהעיקרי בהם, בהיבט של העיקרון דנן, הוא הקביעה כי בשל עבֵרה שעבר אדם על אותו חוק, שכתוצאה ממנה השיג טובת הנאה (לרבות הוצאה שנחסכה) או רווח, לעצמו או לאחר, רשאי בית המשפט להטיל עליו קנס בשיעור טובת ההנאה או הרווח שהשיג כאמור, נוסף על כל עונש אחר. הוראה זו אינה גורעת מהוראות סעיף 63 לחוק העונשין, התשל"ז-1977, הקובע כי בשל עבֵרה שנתכוון בה הנאשם לגרום נזק ממון לאחר או להשיג טובת הנאה לעצמו או לאחר, רשאי בית המשפט להטיל על הנאשם קנס פי ארבעה משוויים של הנזק שנגרם או של טובת ההנאה שהושגה על-ידי העבֵרה, או את הקנס שנקבע בחיקוק, הכול לפי הגדול שבהם.

יישום ואכיפה של עקרון 'המזהם משלם' יכולים ליצור תמריץ כלכלי חיובי ליישום מוגבר של עקרון ההיזהרות, שכן במצב זה, נוצר תמריץ כלכלי עבור המזהמים ויצרני הזיהום לעבור לטכנולוגיות מזהמות פחות (וכך למכור מוצרים זולים יותר וליהנות מיתרון תחרותי).

לסיכום, ניתן ליישם את עקרון ההיזהרות בישראל במגוון דרכים, למרות עמימותו. כדי ליישמו בהצלחה ובאופן פרקטי וכלכלי מוצע לפרוט את העיקרון לעקרונות משנה (שבמהותם יכולים להיות גם עקרונות מקבילים או משלימים), כדוגמת עקרון 'המזהם משלם', וכך ליצור את התמריץ הכלכלי המיטבי ליישום.

 

מקורות

[1]        ליכט א. 2011. ביצוע פרויקט הגנות ים המלח ומימונו – חוות דעת משפטית. ירושלים: משרד המשפטים. 


רתימת עקרון ההיזהרות למאבקים סביבתיים בתעשייה

עו"ד ג'מילה הרדל ואכים, אזרחים למען הסביבה

 

עקרון ההיזהרות (the precautionary principle) משקף רעיון בסיסי ועתיק יומין שבא לידי ביטוי בכל התרבויות: "גרם מניעה עדיף על קילוגרם תרופה" או "אם יש ספק – אין ספק". בישראל הוא עוגן במספר חוקים, אבל רק בסעיפי המטרות, ואף על פי שיש כאלה שמכנים אותו אחד מעקרונות היסוד של המשפט הישראלי, לרוב הוא נשאר בגדר עיקרון מנחה בלבד, כללי ואינטואיטיבי, לא מחייב, וללא כל משמעויות אופרטיביות מפורטות. גם בקבלת החלטות סביבתיות ותכנוניות קריטיות שעמדו על הפרק בשנים האחרונות, הוא כמעט לא יושם בפועל.

אחת הסיבות המרכזיות לאי יישום העיקרון היא שיישומו מושפע באופן מהותי גם מאינטרסים כלכליים, ולכן, מבחינת המדיניות, המאסדר (רגולטור) ככל הנראה חושש מההשלכות הכלכליות של יישום העיקרון על יזמים או תעשיינים. גם בפסיקות בתי המשפט עד היום לא היו פסקי דין שקיבלו באופן מפורש או אופרטיבי את השימוש בעיקרון. במעט מאד פסקי דין נאמרו דברים שהובילו לנקיטת עמדה זהירה יותר מצד הרשויות. עקרון ההיזהרות אוזכר במספר פסקי דין והחלטות, אבל נדמה שבתי המשפט עדיין מעדיפים לשמור ממנו מרחק ולבסס את החלטותיהם על נימוקים אחרים, ולא לעשות בו שימוש ישיר.

דוגמה מהעת האחרונה לשימוש עקיף בלבד בעיקרון בבית המשפט היא פסק דינה של השופטת תמר שרון נתנאל בבית המשפט המחוזי בחיפה, בערעור חברת חיפה כימיקלים על ההחלטה לסגור את מכל האמוניה שבבעלותה. השופטת הזכירה את העיקרון במהלך הדיון בערעור וגם בפסק דינה מיום 1.3.2017 [2], אבל נמנעה מלדון בו או מלהתבסס עליו.

לרוב אין ודאות מדעית מוחלטת ביחס לקיומו (או לאי-קיומו) של נזק סביבתי (כפי שציינה ד"ר קרסין בהקדמה לרב-שיח [עמ' XX]) ולכן, באופן תאורטי, עקרון ההיזהרות רלוונטי ברוב המקרים הקשורים לפעילות שעלולה להשפיע לרעה על הסביבה או על בריאות הציבור.

אחת התכניות החשובות מבחינה תכנונית ובריאותית שעומדות על הפרק כיום במדינה, היא כריית פוספטים בשדה בריר. בבסיס העתירה לבג"צ נגד החלטת רשויות התכנון לאשר את תכנית המתאר הארצית לכרייה ולחציבה של מינרליים תעשייתיים, מבחינת כריית פוספטים, עומד עקרון ההיזהרות כעיקרון שמחייב לבדוק ולהעריך חלופות ולבחור בחלופה שהשפעתה על בריאות הציבור תהיה הפחותה ביותר.

סוגיות תכנונית מכריעות נוספות עומדות על הפרק בימים אלה במפרץ חיפה. לנוכח נתוני התחלואה המדאיגים באזור המפרץ, ובהיעדר הסכמה לגבי הקשר הסיבתי בין מקורות זיהום האוויר השונים ובין הנתונים הללו, החלת עקרון ההיזהרות היא הכרחית. בהמלצות ועדת המשנה לבדיקת סוגיות תכנון וסביבה במפרץ חיפה (בראשותו של ח"כ דב חנין) נאמר כי "נתוני התחלואה אכן מחייבים אותנו לקבל החלטות ברמה של מדיניות ציבורית. איננו צריכים להמציא גישה חדשה למדיניות ציבורית במצבים כאלה. גישה שכזו כבר קיימת ומעוגנת עמוק בחשיבה התכנונית-סביבתית. היא מוכרת כגישת ההיזהרות, ובמרכזה התפיסה שכאשר נוצר חשש אמתי לסכנות בריאותיות, קמה בצדו החובה הציבורית לעשות את הדרוש כדי למנוע את היווצרותן. לכן, לדעתנו, מן הראוי לבחון את התכניות המוצעות באזור זה בראייה כוללת ולא במקטעים בלתי קשורים זה לזה. יש לשאוף לצמצם, במסגרת תכניות אלה, את המפגעים בכלל ואת זיהום האוויר בפרט, כדי להגשים את השאיפה המעוגנת בדין, להתקרב, ככל האפשר, לערכי היעד ולערכי הייחוס שנקבעו" [1].

לדעתי, יישום העיקרון נדרש לא רק כדי למנוע נזק עתידי, אלא גם כדי לשפר את המצב הקיים. יישום העיקרון במפרץ חיפה, למשל, אמור לבוא לידי ביטוי במספר דרכי פעולה, שאינן ננקטות כיום, כמו פעולות משמעותיות להקטנת הפליטות, החמרה משמעותית באכיפה ובתקינה, לרבות בהיתרי הפליטה החדשים למפעלים, ועוד.

לסיכום, עקרון ההיזהרות זכה עד היום לעשרות פרשנויות ואופני יישום. על העוסקים בתחום לפעול כדי לגבש עקרונות מפורטים להפעלתו וליישומו ולעגנם בחוקים רלוונטיים, כדי שהוא יתחיל להיות מיושם בפועל ולא יישאר כעיקרון-על מנחה בלבד.

 

מקורות

[1]        ועדת משנה לבדיקת סוגיות תכנון וסביבה במפרץ חיפה. 2014. מסקנות ועדת משנה לבדיקת סוגיות תכנון וסביבה במפרץ חיפה. 30.7.2014. www.tinyurl.com/Knesset-HaifaBay.

[2]        עפ"א (חיפה) 32954-02-17. 2017. חיפה כימיקלים בע"מ נ' עיריית חיפה ואח'.





רשות הטבע והגנים החברה להגנת הטבע Israel Nature and Parks Authority Society for the Protection of Nature in Israel