הסכם פריז להפחתת פליטות גזי החממה - אתגרי ניהול משאב משותף השייך לכלל האנושות

דצמבר 2015, גליון 4, (עמ' 338-329)


תוכן העניינים
דב חנין
סיניה נתניהו
דניאל מישורי וסמדר נוי (קניון)
מיכאל גרבר
אוהד קרני

-
הדפס PDF שלח לחבר



הקדמה: ניהול משאבים משותפים כלל-עולמיים – תרומת גישתה של אלינור אוסטרום

שחר בוקמן


מדור זה של שולחן הדיונים נכתב בשבועות ובימים שלפני ועידת האקלים בפריז (COP21). הציפייה, שהפעם יצליחו הצדדים הרבים לחתום על הסכם היסטורי לצמצום פליטות גזי חממה, קיבלה זריקת עידוד מההצלחה חסרת התקדים של תהליך ההכנה לוועידה. במסגרת תהליך זה הוכנו תכניות פעולה לאומיות לצמצום הפליטות על-ידי כל מדינה ומדינה, והן הוגשו למזכירות האמנה לטובת הערכה שלהן, ובהמשך – לטובת אכיפתן. למעט תריסר מדינות, הגישו שאר 183 המדינות המשתתפות את תכניותיהן.

דרך הפעולה שאומצה – התבססות על תכניות לאומיות כדי לגבש הסכמה בין-לאומית – הביאה אותנו לבחון כיצד יכולה תאוריה מתחום הכלכלה הפוליטית, שפיתחה בעשורים האחרונים פרופ' אלינור אוסטרום (Elinor Ostrom), לשפר את הבנת ההיתכנות של דרך הפעולה, להצביע על נקודות החוזק שלה ולזהות כשלים אפשריים. 

פרופ' אוסטרום זכתה בשנת 2009 בפרס המקביל לפרס נובל לכלכלה (למעשה, אין פרס נובל לכלכלה) בזכות מחקריה על מערכות לניהול משאבים משותפים של קהילות (common pool resource management). אוסטרום הראתה שמערכות מוצלחות מסוג זה אכן קיימות בפועל במקרים רבים, למשל בקהילות חקלאיות במדינות מתפתחות המנהלות בצורה משותפת משאב ציבורי, כגון מקור מוגבל של מים להשקיה. את עיקרי גישתה ניסחה אוסטרום בשורה של המלצות לאופן ניהול משאבים משותפים על-ידי קהילות [2]

החדשנות בעמדתה של אוסטרום טמונה בראייתה את הפתרון לניהול משאבים משותפים בבניית מסגרת של הסדרים והבנות, רשמיים ושאינם רשמיים. זאת, בניגוד לעמדה הנחשבת למרכזית בחשיבה הסביבתית: the tragedy of the commons – 'בעיית המשאב המשותף', ככותרת מאמרו [1] מכה ההדים משנת 1968 של הביולוג גארת' הרדין (Gareth Hardin). מאמרו התייחס לניהול 'נחלת הכלל' (the commons, כלל המשאבים שאינם קניין פרטי) – כאל מצב שבו בהיעדר מסגרת לניהול המשאבים המשותפים, ההתנהגות הרציונלית של המשתמשים במשאב תגרום לכל אחד מהם לנצלו במידה שתביא לתועלת אישית מרבית עבורו. הבעיה היא שהתנהגות רציונלית זו מביאה בהכרח לשימוש יתר במשאב, ובסופו של דבר לצמצומו עד לחוסר יכולת לנצל אותו.

המערכה הבין-לאומית להפחתת פליטות גזי החממה ולהגבלת שינוי האקלים היא מערכה על עתידו של משאב משותף השייך לכלל האנושות (global commons). במדור 'שולחן הדיונים' כינסנו מומחים מהמשרד להגנת הסביבה, מהכנסת ומהאקדמיה, ובעל תפקיד בכיר לשעבר באמנה הבין-לאומית להגנה על שכבת האוזון, כדי שיבחנו, לאור ניסיונם, כיצד תובנות מגישתה של אוסטרום יכולות לקדם התמודדות מוצלחת עם הצורך לצמצם פליטת גזי חממה. כמו כן, ביקשנו שישקלו את המגבלות שמטילה גישתה, המתמקדת בקהילות מקומיות, על ניהול המשאב העולמי. נוסף על כך, ביקשנו לשמוע איפה, לדעתם, ניצבת ישראל במערכה הבין-לאומית, מה מקומנו כפרטים בה, ומה ניתן ללמוד מניסיון העבר. 

 

מקורות

[1] Hardin G. 1968. The tragedy of the commons. Science 162(3859): 1243-1248.

[2] Ostrom E. 1990. Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge (UK): Cambridge University Press. 



יוזמות לשינוי מלמטה לא יביאו למפנה אקלימי

ח"כ דב חנין 


אמנות בין-לאומיות והסכמות בין-לאומיות יכולות בהחלט להיות כלי יעיל בהתמודדות עם בעיות סביבתיות ואחרות, וגם ביצירת מסגרת לפתרון הנדרש לסוגיות של צמצום פליטות והתמודדות עם שינוי אקלים. דוגמה טובה ומוצלחת לכך היא פרוטוקול מונטריאול, שקבע דרכי התמודדות עם התכלות שכבת האוזון. אבל בין הרמה העקרונית והרמה המעשית המרחק גדול. הסיבה לכך שבוועידת האקלים בקופנהגן לא נוצר מנגנון בין-לאומי שיקדם את ההתמודדות עם משבר האקלים, איננה מכיוון שמנגנון של הסכם בין-לאומי אינו יעיל, אלא מכיוון שלא ניתן היה להתגבר על הכוחות שעמדו בצד השני, קרי בעלי ההון השונים ושליחיהם במערכות הפוליטיות, שהם הכוחות המייצגים את האינטרסים שעומדים מאחורי כלכלת פליטות גזי החממה (כדוגמת שוקי הנפט, הפחם והמכוניות).

המעצמות העולות, כדוגמת סין והודו, נתפסות כמכשול בגיבוש הסכם בין-לאומי. אך יש הרבה דמגוגיה בטענות המופנות, כביכול, מכיוון מדינות אלה אל המדינות המפותחות, בסגנון "אתם זיהמתם במהלך פיתוח הכלכלה שלכם, עכשיו תורנו לפעול לתועלת הכלכלות שלנו". כך, למשל, הרבה מהעקרונות שמקדמת סין בוועדות בין-לאומיות הם למעשה אינטרסים של חברות אמריקאיות המייצרות בסין, ומעוניינות בקבלת פטור מהחובה להימנע מנזקים לסביבה. פעילות כלכלית מזהמת אינה מועילה כלל לסינים ולהודים, אלא רק לבעלי ההון בסין ובהודו, שרוצים לייצר באותן מדינות. על מקומו של צדק סביבתי בגיבוש הסכם לפליטות גזי חממה אעמוד בהמשך. 

ההתמודדות עם הצורך לצמצם פליטות גזי חממה צריכה להיעשות במקביל מלמעלה (top-down) ומלמטה (bottom-up). דוגמה טובה לפעולה 'מלמטה' היא תכנית "מהיר בעיר" – קווי האוטובוסים המהירים בתל-אביב–יפו. מדובר בתכנית שקידמתי כשהייתי מועמד לראשות עיריית תל-אביב–יפו, שהייתה אמורה להקל על מצוקת התחבורה בתל-אביב, ליצור פתרונות מודרניים ויעילים של תחבורה ציבורית ולתרום להפחתת הפליטות מתחבורה בעיר. עם זאת, בחינה כנה של חומרת משבר האקלים והדרמטיות של האיומים שאנחנו עומדים בפניהם, מחייבת להודות שאם לא תהיה התמודדות עולמית רצינית, מקיפה, מרחיקת לכת ונועזת, נמצא את עצמנו בבעיה קשה מאוד. אין לאנושות פריווילגיה להמתין מאות שנים עד שיוזמות מקומיות ייצרו מלמטה שינוי מספק.

נכון שחלקה של ישראל ביצירת הבעיה הוא קטן, אבל ראוי לבחון מה יכול להיות חלקנו בפתרונה. לטענתי, אנחנו יכולים להיות שותפים לפתרון. אני דורש מהחברה הישראלית ומהממשלה לקדם הסדרים חברתיים שיתרמו להפחתת פליטות גזי החממה. כך, למשל, נדרשת מהפכה בתחום התחבורה שתביא להעדפת תחבורה ציבורית על פני כלי רכב פרטיים, להפחתת נסועות; גם לארגון מחדש של שוק העבודה, כך שיקומו מנגנונים שיאפשרו עבודה מרחוק, יש השלכות בתחום התחבורה; בתחום האנרגיה נדרש משק חשמל שיגביר באופן דרמטי את הישענותו על אנרגיה מתחדשת במקום על דלקים מזוהמים ומזהמים (בעיקר פחם, אבל בהמשך יש לצמצם גם את השימוש בגז הטבעי), ויש מקום  לקידום מהלכים דרמטיים של משטר חיסכון באנרגיה ושל עידוד בנייה ירוקה. לשינויים הללו יש משמעות פנים-חברתית, אך הם משמעותיים גם מבחינת מקומה של ישראל בניסיון הבין-לאומי להתמודדות עם משבר האקלים ותרומתה לו.

ועידת פריז היא ועידה של ויתור גדול, ולכן אני פסימי באשר לתוצאותיה. האמירה היוצאת מוועידת פריז, שלפיה כל מדינה תפעל לפי יכולתה וללא הגבלות בין-לאומיות היא מינימליסטית. כשמדובר בהתמודדות דרמטית עם שאלה גדולה כמו משבר האקלים, ראוי לגזור מההערכות המדעיות המקובלות את המעשים הנדרשים כדי למנוע את הקטסטרופה הקיצונית הצפויה כתוצאה ממשבר אקלים קשה. דרוש מודל בין-לאומי שונה לחלוטין, שנקודת המוצא שלו היא חלוקה הוגנת בין מדינות העולם, לפי גודל אוכלוסייתן, של כמות גזי חממה שאנחנו יכולים לפלוט מבלי להגיע לקטסטרופה סביבתית. אם מדינה מעוניינת לפלוט יותר גזי חממה מהמכסה שתוקצה לה בהתאם למספר האנשים שבה, יהיה עליה לרכוש זכויות פליטה ממדינות שלא מנצלות את כל מכסת הפליטות שלהן. מנגנון זה לא נועד להשיג צדק סביבתי היסטורי, מכיוון שעדיף לוותר על התחשבנות אחורה בזמן עם מדינות (כגון ארצות הברית) שכבר זיהמו לאורך שנים רבות והגיעו למצבן כיום, אך הוא יאפשר השגת צדק סביבתי עכשווי (אקטואלי) ועמידה משותפת בנטל ההתמודדות הסביבתית העולמית. 

לצערי, ועידת פריז לא מסמנת את נקודת המפנה בהתמודדות העולמית עם שינוי האקלים. אנחנו דוחים את ההגעה אליה עוד ועוד, אך בעצם דחייתה, אנו גורמים לה להיות הרבה יותר דרמטית.



מרכיבים להצלחת הסכם אקלים לפי גישתה של אלינור אוסטרום

סיניה נתניהו

מדענית ראשית, המשרד להגנת הסביבה

SinaiaN@sviva.gov.il

 

ניהול משאב משותף מחייב שיתוף של קהילות מקומיות. זוהי גישתה של פרופ' אלינור אוסטרום, כלת פרס נובל לכלכלה על מחקרה בתחום ניהול משאבים משותפים, שמפיחה תקווה באפשרות של ניהול שיתופי ומקיים של המשאב המשותף החשוב ביותר – האטמוספרה. גישתה של אוסטרום הפוכה מזו של Hardin, מחבר המאמר המפורסם "The tragedy of the commons", שטוען כי שימוש במשאב משותף על-ידי רבים יביא בסופו של דבר לדלדולו בעקבות ניצול יתר [1]. טיעונו זה התפרש כאילו הדרך היחידה שמאפשרת שימור של משאב משותף היא הקניית בעלות פרטית. 

אוסטרום ערכה את מחקריה במדינות מתפתחות ברחבי אסיה, שם היא בחנה את אופן השימוש במי התהום על-ידי תושבי הכפרים החקלאיים. בתצפיותיה היא הבחינה שניצול מי התהום נעשה באופן מושכל, שמבטיח את קיום הדור הנוכחי וכן את קיומם של הדורות הבאים. ההבנה של הפרטים בקהילות הכפריות, שניצול יתר של המשאב המשותף לא יעבוד לטובתם, שכן הם נזקקים למשאב זה לדורי דורות ולא לפרק זמן מוגבל, היא שמאפשרת את השימוש השיתופי המקיים במשאב שהם מנהלים. במילים אחרות, הרציונָליות הפרטית והרציונָליות הקבוצתית נמצאות בהלימה. 

בהסכם האקלים הקודם (הסכם קיוטו), חולקו מדינות העולם לכלכלות מפותחות, מתפתחות ומַפציעות. המסר של המדינות המתפתחות והמפציעות היה שלפי עקרונות הצדק הן זכאיות לפתח את כלכלתן לרמה דומה של המדינות המפותחות, אף אם הדבר ילווה בהגעה לרמת הפליטות המקובלות במדינות המערב. המדינות המפותחות, מצִדן, גרסו שעל כל המדינות ליטול חלק במאמץ המשותף לצמצום הפליטות לאטמוספרה. במקרים רבים המדינות המתפתחות הן הנפגעות העיקריות משינוי האקלים, מצבן הכלכלי מעמיד אותן חשופות ופגיעות יותר להשלכות של שינוי האקלים, ומכאן שלהן האינטרס הגדול ביותר להפחתת הפליטות, אך הן אינן מוכנות להישאר מאחור, ושואפות ליישר קו עם המדינות מפותחות.

בקהילות שתושביהן חוו מפגעים המזוהים עם שינוי האקלים, דוגמת הצפות ובצורות, המוטיבציה לפעול לתיקון המצב ברמה המקומית גבוהה. במדינת ישראל טרם הופנמה ההבנה ששינוי האקלים הוא נושא בעל השלכות קיומיות, ולכן הוא אינו בראש סדר העדיפויות הלאומי. ישראל, כמו מדינות רבות נוספות, אינה רוצה להתנהג כ"שחקן בודד", ובמובנים מסוימים היא מחכה להחלטות המעצמות הגדולות ותלויה בהן. בישראל ננקטו עד היום מספר צעדים ברמה הלאומית, וכן נעשו צעדים במטרה להשפיע על התנהגות הפרט ולגרום לו לשנות את התנהגותו הצרכנית. חלק מהצעדים שבוצעו לא מימשו את מטרתם, מכיוון שהם נתפסו על-ידי החברה כמהלכים חד-פעמיים, למשל, כשהמדינה נתנה תמריצים לאזרחים להחלפת מקררים ומזגנים ישנים באחרים – חדשים וחסכוניים יותר בצריכת האנרגיה שלהם. ברוב המקרים, ההטבה נוצלה על-ידי האזרח לשדרוג איכות החיים, והמהלך לא נתפס כנדבך בעשייה רחבה וארוכת טווח. 

לפי האסכולה של אוסטרום, הסכם אקלים בין-לאומי, כמו זה שנידון בוועידת האקלים בפריז, יצליח רק אם יהיה רב-שכבתי. כלומר, לא ניתן להסתפק בחתימה על הסכם בין-לאומי בין מדינות, אלא יש לגרום לכך שביישומו ישתתפו באופן פעיל ראשי ערים וקהילות, שהוא יחלחל לציבור הכללי, ושמשקי הבית יהיו מעורבים ביישומו. אם כל אלה יפעלו לצמצום פליטות של גזי חממה, יגבר סיכוי התממשותן של התכניות הלאומיות השונות שהוכנו לקראת ועידת פריז. לכן, כדי שתכנית לצמצום הפגיעה במשאב האטמוספרה תתממש, היא חייבת לנבוע מהשטח כלפי מעלה. הסכם בין-לאומי המוכתב מלמעלה למטה, לא יוביל לבדו לתוצאות המיוחלות.

 

מקורות

[1] Hardin G. 1968. The tragedy of the commons. Science 162(3859): 1243-1248.



האטמוספרה כנחלת הכלל: לקראת ועידת פריז

דניאל מישורי* וסמדר נוי (קניון) 

בית הספר ללימודי הסביבה ע"ש פורטר והחוג לגאוגרפיה וסביבת האדם, אוניברסיטת תל-אביב

* d.mishori@gmail.com

 

האטמוספרה נחשבת משאב משותף עולמי (global commons). גם האוקיינוסים ואנטארקטיקה נחשבים כך [4], ונהוג לטעון שמתקיימת בהם בעיית המשאבים המשותפים (או ה"טרגדיה של נחלת הכלל", the tragedy of the commons), כֶּשֶל חברתי שלפיו הרווח מניצול משאבים משותפים שאינם מנוהלים הוא פרטי, בעוד הנזק מוחצן לכלל. היות שכך, גורמים כלכליים שפועלים לפי הֶגיון השוק, יהרסו את המשאב המשותף [3]. לפי Hardin, קיימים שני פתרונות אפשריים לבעיה: ניהול ציבורי או הפרטה, שמבקרים הצביעו על העובדה שהיא גורמת לבעיה חדשה של "גידור" (enclosure), כלומר להפקעת זכויות הציבור בנכס משותף [5]. יש לציין שהבעיה לא חייבת להתרחש: משאבים משותפים שכן מנוהלים, משמשים בפועל קהילות לאורך דורות רבים [6]. האתגר העומד בפני האנושות הוא למנוע שינוי אקלים באמצעות ניהול האטמוספרה כמשאב משותף עולמי. 

בעת כתיבת שורות אלה מסתיימות ההכנות לוועידת פריז, שאמורה להוביל למשטר של הפחתת פליטות גזי חממה מתוך שאיפה למתן (ולמרבה הצער, לא להפוך) את מגמת הצטברות הגזים האלה באטמוספרה ואת השלכותיהם האקלימיות והסביבתיות. 

הצגה זו של מטרות ועידת פריז מדגישה היבטים של איכות הסביבה. לצד העיסוק הוותיק יותר בשמירה על הטבע, איכות הסביבה היא חלק מרכזי בסדר היום הסביבתי. נכללים בו גם דיון בקשר בין סביבה לחברה, ובתוכו שאלות על שוויון ודמוקרטיה הכרוכות בניהול משאבי טבע וסביבה (למשל הוויכוח על מתווה הגז), וגם סוגיות של צדק סביבתי – שעוסקות בעיקר בצדק חלוקתי (חלוקת סיכונים או תועלת) ובצדק נוהלי (תהליך קבלת ההחלטות) בסוגיות הקשורות לסביבה – ובהן ניהול משאבי הטבע והמרחב הציבורי. 

היבטים מסוג זה נכנסו חלקית למשטר הפליטות הקודם, "פרוטוקול קיוטו" (1995), שהבחין בין המחויבויות של מדינות שונות להפחית פליטות בהתאם לרמת הפיתוח בהן. מבחינה זו, היו בהסדר קיוטו מרכיבים של צדק חלוקתי, ואף של צדק מפצה ומתקן, כשמדינות מתפתחות (כולל סין) קיבלו הֵיתר להגדיל את הפליטות עד שידביקו את הפער הכלכלי בינן לבין המדינות "המפותחות" (לא נדון כאן בשיפוט הנורמטיבי המתלווה למונחים אלה). יש לציין שבכך לא מוצה הדיון בצדק אקלימי: הפליטות אינן מתחלקות באופן שוויוני גם בתוך מדינות; מִדְרַך הפחמן שונה בין מעמדות שונים בחברה; גם החשיפה לסיכונים האקלימיים שונה בין מדינות ובתוכן, ולא נעמיק בסוגיות האלה כאן.  

עם זאת, פרוטוקול קיוטו כלל גם מרכיב נוסף, בעל השלכות משמעותיות על הצדק החלוקתי ועל נחלת הכלל. הפרוטוקול ניסה להסדיר את הפליטות באמצעות יצירת "שוק פחמן" המבוסס על חלוקה של מכסות פליטה סחירות: cap and trade. מנגנון זה קובע מכסות הולכות וקטנות של פליטות, ומבחינה זו אמור לענות על האתגר הסביבתי. אולם המנגנון הקצה למזהמים הגדולים את מכסות הפליטה המופחתות בחינם, בהליך המכונה חֲזָקָה (grandfathering). כך, המזהמים (מדינות או חברות) שהשתמשו באוויר, שהוא משאב משותף, כדי לפלוט בחינם גזי חממה, מקבלים עתה בחינם זכויות מעין-קנייניות על המִבְלָע (sink) האטמוספרי, ששוות מיליארדים רבים של דולרים: והרי לנו הפרטה וגידור של האטמוספרה [4].

מנקודת המבט הסביבתית הצרה, אם המנגנון יפעל כמו שצריך, האסדרה האקלימית באמצעות זכויות קניין פרטי על המשאב המשותף של האטמוספרה אינה בעייתית. אולם מנקודת מבטם של הרבים שלא ייהנו מזכויות אלה, עד כה הייתה האטמוספרה משאב משותף ששייך לכולם, אך הקצאת זכויות מעין-קנייניות למזהמים מהווה אקט של נישול הכלל מזכויותיו והעמקת האי-שוויון החברתי, כשחלקים נוספים מהעולם הטבעי הופכים לסחורה שרווחיה שייכים למעטים ולא לרבים [4]. גם המשך הזיהום מהווה פגיעה בזכויות הרבים בנחלת הכלל, כשהרווח מהזיהום שייך למזהמים. 

מודל חליפי לקיוטו שהוצג בתחילת העשור הקודם, "נאמנות השמיים" ((The Sky Trust, מניח היגיון הפוך [2]. במודל זה זכויות הזיהום ינוהלו על-ידי נאמן ציבורי שיוציא אותן למכרז. המזהמים יצטרכו לרכוש זכויות פליטה במחירי שוק, שייקבעו בהתאם להיצע וביקוש. הרווחים ממכירת זכויות הפליטה ינוהלו על-ידי נאמן ציבורי במסגרת מעין קרן נאמנות, וישמשו הן למימון תכניות רווחה הן לתשלום דיווידנדים לציבור מנכסיו המשותפים, ממש כפי שחלק מהציבור נהנה מדמי שכירות מנכסי נדל"ן פרטיים שברשותו. כך, כולנו נהפוך לבעלי רכוש, לא פרטי אלא ציבורי. על פי המודל, זכויות הציבור אמורות להיות שוות ובלתי ניתנות להעברה, כדי לוודא שהרווחים יחולקו באופן שוויוני ושניהול המשאב יהיה דמוקרטי. 

נכון להיום, אין מודל מוסכם לניהול האקלים. הרעיון של "תקציב פחמן" גלובלי מחייב, שייגזרו ממנו הקצאות פחמן למדינות השונות באופן הוגן, לא יתקבל בוועידת פריז. אי לכך, גם אין צפי לגבי השלכות של החלטות הוועידה על הצדק החלוקתי ועל זכויות הציבור בנחלת הכלל של האקלים. 

בימים אלה מתנהל ויכוח ציבורי סביב "מתווה הגז" [1]. רבים בציבור, ששותפים למחאת הגז, חשים שההחלטות בממשלה ובגופי האסדרה מתקבלות באופן שאינו מיטיב עם האינטרס הציבורי, אלא עם קבוצה קטנה של בעלי הון וכוח. המתנגדים סבורים שמתווה הגז, אם יעבור, יעמיק את האי-שוויון החברתי ויפגע באופייה הדמוקרטי של המדינה. השלכות דומות, בקנה מידה עולמי, צפויות לאופני אסדרה שונים של אתגר האקלים ולמעמדה של הסביבה כנחלת כלל עולמית. 


מקורות

[1] מישורי ד. 2016. הגז/החוף הזה הוא שלנו: נחלת הכלל, קיימות ובעלות משותפת על משאבי טבע ומרחב ציבורי. בתוך: אבישר א (עורכת). אתגר הקיימות. תל-אביב–יפו: הוצאת הקיבוץ המאוחד (עומד להתפרסם). 

[2] Barnes P. 2001. Who owns the sky? Our common assets and the future of capitalism. Island Press.‏

[3] Hardin G. 1968. The tragedy of the commons. Science 162(3859): 1243-1248. 

[4] Liverman DM. 2009. Conventions of climate change: Constructions of danger and the dispossession of the atmosphere. Journal of Historical Geography 35(2): 279-296

[5] Mishori D. 2014. Reclaiming commons rights: Public ownership, human rights and future generations. Law & Ethics of Human Rights 8(2): 335–366.  

[6] Ostrom E. 1990. Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge (UK): Cambridge University Press. 



ההתייחסות לאטמוספרה כמשאב משותף עולמי באמנות בין-לאומיות – מאמנת האוזון ועד להסכם פריז

מיכאל גרבר

המנהל בפועל של מזכירות האמנה הבין-לאומית להגנה על שכבת האוזון, לשעבר

michaelgraber1@gmail.com


האטמוספרה היא 'נחלת כלל עולמית' (global commons) שניהול לא נכון שלה עלול להמיט טרגדיה על האנושות. מקורו של מושג זה במונח שטבע גארת' הרדין – 'בעיית המשאב המשותף' (the tragedy of the commons), המתייחס לשטחי מרעה ששייכים לכלל האיכרים החיים בסביבתם. בהיעדר הסדרי שימוש בשטחי המרעה, הכלל עושה בהם שימוש חופשי מעל ליכולת ההתחדשות שלהם, דבר המביא בסופו של דבר לכילוי המשאב המשותף.

פרופ' אלינור אוסטרום עסקה במחקריה בניהול משאבים משותפים של קהילות מוגדרות (local common pool management), ופיתחה הסדרים מוסדיים-מקומיים לניהול משאבי טבע. עיקרון בסיסי שהגדירה אוסטרום הוא הצורך בהגדרת הגבולות של הבעיה המקומית או המשאב המקומי. נשאלת השאלה אם ניתן להתייחס בצורה דומה לאטמוספרה כאל משאב משותף לכלל האנושות. אמנם יש הטוענים שאין להכירה ככזאת, אך התשובה הדיפלומטית, שנקבעה בנוסח הפתיח של אמנת המסגרת לשינוי אקלים של האו"ם (UN Framework Convention on Climate Change), היא שיש להתייחס לשינוי האקלים, ומכאן גם לניהול המשאב האטמוספרי העולמי, כאל "דאגה כלל-אנושית"  [1] (common concern of humankind).

עיקרון נוסף לניהול משאבים משותפים, שטבעה אוסטרום, הוא שאחריות לניהול משאבים משותפים יש לבסס על שכבות מקַננות (nested tiers), מהשכבה המקומית למטה ועד לשכבה העליונה של כלל המערכת הבין-לאומית המקושרת. הניסיון מראה, שבעת חתירה להסכם על אמנות בין-לאומיות, דואגת כל מדינה קודם כל לאינטרסים הלאומיים שלה, הבאים לעתים לידי ביטוי בצורך להבטיח את ריבונותה. ישנו ניגוד אפשרי בין הדאגה לאינטרסים הלאומיים של כל מדינה, לבין תהליך קבלת ההחלטות ברוב האמנות הבין-לאומיות (שהפך למקובל מאז הצלחתה של אמנת ההגנה על שכבת האוזון), מאחר שהוא מבוסס על קבלת החלטות בהסכמה מלאה של כלל הצדדים לאמנה. לכן, ניסיונות לגבש הסכמי אקלים הגיעו בעבר למבוי סתום שעצר את תהליך קבלת ההחלטות, והוביל לפיזור הצדדים ללא פתרון מקובל. ייחודה של ועידת האקלים בפריז (COP21) הוא בעבודת ההכנה הרבה שנעשתה לפני כינוסה, שבמהלכה התחייבה כל אחת מהמדינות לתכנית פעולה לאומית לצמצום פליטות גזי חממה. מצד אחד, האחריות לניהול משאבים משותפים מבוססת על השכבות המקומיות, ומצד שני, עוסקים באופן הקצאת המשאב העולמי (של פליטות גזי חממה) בין המדינות השונות.

העיסוק העולמי באטמוספרה כמשאב משותף עולמי הוא חדש יחסית. תחילתו ב-1985, בהכרה שפליטות חומרים מסוג CFC גורמות לתהליך כימי בשכבת האוזון הסטרטוספרית, שיוצר השפעה סביבתית חמורה. לעומת זאת, ניסיון בין-לאומי ממושך יותר נרכש בהתייחסות לאוקיינוסים ולימים כאל משאב משותף עולמי. גם במקרה הזה, מה שהצית את התהליך הוא פגיעה סביבתית חמורה – דיג יתר של דג מסוג בקלה (המוכר גם בשמות העממיים שיבוט ו-cod) שכמעט והביא להכחדתו. כבר מאז שנת 1954 מוכָּרים האוקיינוסים והימים (מעבר לגבולות הטריטוריאליים של המדינות) כמשאב משותף עולמי, וזאת על פי האמנה הבין-לאומית להגנת הים ואמנות בין-לאומיות אחרות, כולל אמנת ברצלונה להגנה על הסביבה הימית ועל אזורי החוף של הים התיכון. כך, למעשה, ישראל כבר מורגלת לפעול על פי עקרונות ניהול של משאב משותף, עולמי או אזורי, בהתאם לעקרונות של אוסטרום.

לאחר החתימה על האמנה להגנה על שכבת האוזון (שבעקבותיה הוחלט להוציא משימוש את המתיל ברומיד שישראל הייתה מייצרניותיו ומיצואניותיו הגדולות) הכריז יוסי שריד, בכהנו כשר לאיכות הסביבה, שישראל תמלא אחר כל תו ופסיק של אמנה זו, שהטילה מגבלות על ייצור חומרים המסכנים את שכבת האוזון. במקרים כאלה מקובל שכל מדינה עושה מאמצים שיאפשרו לה להתגאות בזירה הבין-לאומית בעשייתה המרובה אף מעבר לנדרש ממנה, אך בזמנו המשרד לאיכות הסביבה לא היה מתוקצב מספיק כדי לעשות מעבר לנדרש. להערכתי, כך תנהג ישראל גם לגבי הסכם האקלים שגובש בפריז – היא תמלא אחר כל חובותיה, אך לא תיזום דבר מעבר לכך. נכון שאנו מדינה קטנה בעלת השפעה מזערית על הפליטות העולמיות של גזי חממה, ונכון שישראל ניצבת בפני אתגרים מיוחדים הנובעים ממצבה הגאו-אסטרטגי, אך לדעתי, יותר מכול, נובע הדבר מחוסר עניין של גורמים במשרד החוץ בנושאים הללו, ובהיעדר עניין אישי של ראש הממשלה בענייני איכות הסביבה. כך, לדוגמה, עד לוועידת האקלים בפריז לא השתתפו ראשי ממשלת ישראל או שרי החוץ שלנו בוועידת אקלים כלשהי. אמנם המשרד להגנת הסביבה עושה מאמצים רבים לקידום הנושא, אך במישור הבין-לאומי יש צורך בעשייה פעילה של גורמי משרד החוץ או ראש הממשלה.

 

מקורות

[1] United Nations. 1992. United Nations Framework Convention on Climate Change.


עסקים חברתיים-סביבתיים כהתגשמות מורשתה של אוסטרום

אוהד קרני

מנהל תחום מדיניות רגולטורית, המשרד להגנת הסביבה

OhadC@sviva.gov.il

 

עבודתה של אלינור אוסטרום, שהתאפיינה במחקר אמפירי דקדקני מבוסס תצפיות שטח, הדגימה פתרון לבעיה של ניהול מוצרים ציבוריים, הידועה גם כ'בעיית המשאב המשותף' (או 'הטרגדיה של נחלת הכלל' – the tragedy of the commons). פתרון זה מבוסס על שיתוף פעולה בין קבוצות של אנשים ללא צורך בהתערבות חיצונית להסדרת השימוש במשאב [2]. בניגוד לחוקרים לפניה, שהבולט בהם הוא גארט הרדין [1], הראתה אוסטרום כי אין הכרח בהפרטה, באסדרה או בהלאמה של המוצר הציבורי לצורך ניהול יעיל שלו. 

משבר שינוי האקלים וניצול היתר של דלקי מחצבים הגורם לו, הם דוגמה קלָסית לניצול יתר של משאב ציבורי ולמימוש תרחיש 'הטרגדיה של נחלת הכלל'. לאור העובדה שניסיונות ליצור התערבות מאסדרת בין-לאומית או שוק פחמן עולמי להגבלת פליטות גזי החממה לא הניבו פֵּרות משמעותיים עד כה, נשאלת השאלה האם החלופה שאוסטרום זיהתה במחקריה מציעה פתרון כלשהו למשבר שינוי האקלים?

אלא שעבודתה של אוסטרום התמקדה באוכלוסיות ילידיות, המנהלות משאבים מקומיים באופיים, שהשיגו שיתוף פעולה על בסיס יצירת כללים חברתיים ותשתית לאמון הדדי. לכאורה, השגה של תנאים דומים לאלה במערכת העולמית ובמשאב כמו האטמוספרה היא כמעט בלתי אפשרית. אלא שבשנים האחרונות החלו להופיע ברחבי העולם מודלים עסקיים-חברתיים שנדמה כי מצביעים דווקא על היתכנות של פתרונות ברוח מורשתה של אוסטרום.  

עסקים חברתיים הם ארגונים המקדמים מטרה חברתית או סביבתית באמצעות מודל עסקי שמניב הכנסות. בהיותם יצור כלאיים בין חברות עסקיות (המגזר השני) לבין עמותות ללא מטרות רווח (המגזר השלישי), הם מבשרים על התפתחותו של מגזר חדש, שמכונה המגזר הרביעי. את מודל הפעולה של עסקים חברתיים ניסח לראשונה הכלכלן מוחמד יונס, מייסד בנק גראמין – עסק חברתי הפועל למיגור העוני בבנגלדש, וחתן פרס נובל לשלום. יונס הגדיר עסק חברתי כארגון שמטרתו חברתית, שהוא בעל עצמאות ויציבות כלכלית, וששומר על עקרונות של העֲסקה הוגנת והגנה על הסביבה [3].

מעצם טבעם, עסקים חברתיים מקדמים סדר חברתי המבוסס על שיתופי פעולה, ויוצרים עלויות חיצוניות (externalities) חברתיות חיוביות. תת-קבוצה משמעותית של עולם העסקים החברתיים הם העסקים החברתיים-סביבתיים. בקטגוריה זו ניתן לזהות ארגונים הפועלים להטמעת טכניקות של התייעלות בתחום האנרגיה, ייצור אנרגיות מתחדשות, מִחזור פסולת ועוד. 

ארגונים אלה מקדמים יוזמות סביבתיות להפחתת פליטות גזי חממה באופן שאינו מכוון על-ידי ממשל מרכזי, ואף על פי שהם פועלים בתוך גבולות השוק החופשי, הם אינם פועלים להשאת רווחים בלבד. סוג זה של מוסדות חברתיים מציג למעשה הסדרים חברתיים הדומים לאלה שאוסטרום זיהתה במחקריה, אלא שהם פועלים לא רק בהקשר המקומי ובחברות ילידיות, אלא בהקשר מודרני וגלובלי ועל גבי תשתית המערכת הכלכלית הקיימת.

בסקר שערך המשרד להגנת הסביבה זוהו בישראל כחמישים עסקים חברתיים-סביבתיים, שפעילים במגוון תחומי עשייה סביבתיים. ארגונים אלה מאוגדים בחלקם כחברות ובחלקם כעמותות, אבל במהותם הם פועלים על פי העקרונות שהגדיר יונוס. הם מתמודדים עם קשיים המאפיינים עסקים קטנים ובינוניים וארגונים ללא מטרות רווח כאחד, אבל חלק מהם מצליחים לשמור על יציבות ועצמאות כלכלית לאורך שנים. בימים אלה מקודמות בממשלה מספר תכניות סיוע לקידום מגזר זה בעזרת משרד ראש הממשלה, משרד הכלכלה והמשרד להגנת הסביבה. סביר שתכניות אלה יובילו להרחבת הפעילות בתחום זה.     

בפני פעילותם של עסקים חברתיים ניצבים אתגרים כלכליים ואסדרתיים רבים, והם עדיין מהווים רק חלק קטן מכלל הפעילות הכלכלית. אף על פי כן, בשנים האחרונות מצליחים יותר ויותר ארגונים מסוג זה להתבסס, לצמוח ולהשפיע על המציאות החברתית-כלכלית. בהחלט ייתכן כי מודלים של עסקים חברתיים הם חלק מן הפתרון להשגת ניהול טוב יותר של משאבי הטבע הציבוריים ולבלימת שינוי האקלים.

 

מקורות

[1] Hardin G. 1968. The tragedy of the commons. Science 162(3859): 1243-1248.

[2] Ostrom E. 1990. Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge (UK): Cambridge University Press.

[3] Yunus M. 2009. Creating a world without poverty: Social business and the future of capitalism. New York: PublicAffairs.





רשות הטבע והגנים החברה להגנת הטבע Israel Nature and Parks Authority Society for the Protection of Nature in Israel