חשיבה מחודשת על מדיניות ההקצאה של משאבים לאומיים לחקלאות

פברואר 2013, גליון 1, (עמ' 97-107)


תוכן העניינים
הקדמה
ניהול ושימור המשאבים שבבסיס הייצור החקלאי בישראל
ריאות ירוקות - מניפסט לחקלאות המאה ה-21
תמיכה בחקלאות תמורת שימור קרקע ירוקה
האם פנינו להפרטת הקרקע החקלאית?
קידום חקלאות בת-קיימא באמצעות התמיכות הכלכליות

-
הדפס PDF שלח לחבר



 

 רב-שיח בנושא חשיבה מחודשת על מדיניות ההקצאה של משאבים לאומיים לחקלאות

שחר בוקמן ואבי פרבולוצקי

חקלאות משגשגת מחייבת שימוש נרחב במשאבי טבע שבעיקרם נמצאים בשליטת המדינה. מדובר בעיקר במשאבי הקרקע והמים, שבמדינת ישראל הקטנה והמדברית למחצה, נמצאים במחסור חריף. במדור זה בחרנו להתייחס למדיניות הלאומית של הקצאת משאבים אלה. המדיניות מעצבת כמובן באופן ישיר את אופי החקלאות (סוגי הגידולים וכמותם, פיזורה המרחבי, רִווחיות למגדלים ועוד), אך השפעתה חורגת למעגלים נוספים, כגון: התפשטות המרחב העירוני הבנוי, השמירה על השטחים הפתוחים, קיטוע בתי גידול, זרימת מים בנחלים, הצורך בבניית מתקנים נוספים להתפלת מים.

הצורך בבחינה של מדיניות הקצאת משאבי המדינה לחקלאות נובע, בראש ובראשונה, מהמסקנה שמדינת ישראל זקוקה למגזר חקלאי חזק המבוסס על עקרונות של חקלאות בת-קיימא. בחינה זו נשענת על מספר תהליכים המתרחשים בישראל בשנים האחרונות: עליית קרנו של השיקול הסביבתי בקבלת החלטות, המחייב את המגזר החקלאי לעמוד בסטנדרטים רלוונטיים (למשל בתחומים של דישון, הדברה, פסולת); השינויים שעבר משק המים בישראל, שהתבטאו בירידה בצריכה הכוללת לחקלאות לצד עלייה חדה בחלק היחסי של שימוש בקולחים מתוך כלל הצריכה, בהעלאת מחירי המים בשל צמצום סבסוד מים לחקלאות ובהפעלתם של מתקני התפלה; השינוי בפיזור המרחבי של שטחי הקרקעות החקלאיות (אם כי ללא שינוי משמעותי בהיקפם) עקב לחצי הפיתוח והעיור שדחקו את החקלאות ממרכז הארץ בעיקר לנגב הצפוני, דבר היוצר אתגרים סביבתיים קשים לצד איבוד ריאות ירוקות במרכז המיושב בצפיפות. 

הקצאה מחודשת של משאבים צריכה ליצור מציאות שונה מזו המוכרת לנו: חקלאות העושה שימוש מושכל במשאבי טבע, כך שהיא מצמצמת את ניצולם כמו גם את השפעותיה השליליות על הסביבה; מגבירה את התועלת החיצונית החיובית הטמונה בעיבוד הקרקע (ביצירת ריאות ירוקות, בשמירה על מגוון ביולוגי, באספקת ערך חברתי ונופי); נותנת מענה לאיומים (משבר אספקת המזון, שימור איכות הקרקע ומניעת סחף קרקעות); מנצלת הזדמנויות טכנולוגיות וביו-טכנולוגיות. 

אם בעבר נטען כנגד המגזר החקלאי שהוא סובל מראייה קצרת טווח המתעלמת מהשפעותיו הסביבתיות, הרי כיום לא רק שניתן דגש בשיפור יחסי הגומלין בין חקלאות לסביבה, אלא אנו גם חווים שינויים היסטוריים במעמד החקלאות בעולם המודרני ובתפקידה. הימצאותנו על סף עידן של חקלאות עתירת הון וידע מחייבת חשיבה מחודשת על מדיניות הקצאת המשאבים כדי להביא למיצוי הפוטנציאל העצום שטומן העתיד, תוך היערכות לצמצום ניכר בהשפעות הסביבתיות. 

אמנם צרה יריעת מדור זה מלהתייחס להיבטים נוספים שראוי שיובאו בחשבון, אך למעשה כבר בהמשך הגיליון נחשף פן נוסף של הדיון - ההיבט של צדק חלוקתי (בין יהודים לערבים, בין קיבוצים לעיירות הפיתוח), שחיים אורון (ג'ומס) נוגע בו במסגרת ריאיון איתו, המתפרסם בעמודים 117-116. אנו מקווים שגיליון זה של אקולוגיה וסביבה יהיה יריית הפתיחה וזריקת העידוד להמשך העיסוק בנושא, על-ידי קוראי כתב העת, תחת אכסניה זו או במסגרות אחרות.


 

ניהול ושימור המשאבים שבבסיס הייצור החקלאי בישראל - מדיניות משרד החקלאות ופיתוח הכפר ופעילותו

יוסי ישי

מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר

yosii@moag.gov.il


שטחי החקלאות, שהם כ-20% משטחה של ישראל, מורכבים משטחי מרעה, פלחה, גידולי שדה, מטעים, הדרים, ירקות, פרחים ושאר מיני צומח המיועדים לייצור מזון וסיבים. מחציתם של שטחי החקלאות הצמחית מושקים, ומחציתם מבוססים על גשמי החורף. משק החי כולל בקר לחלב, בקר לבשר, עופות, צאן, חזירים ומדגה. ערך הייצור החקלאי בתוצרת חקלאית טרייה במחיר לחקלאי הסתכם בשנת 2010 בכ-25.5 מיליארד ₪ (כ-61% תרומת ענפי הצומח וכ-39% תרומת ענפי החי). האוכלוסייה הכפרית מתפרסת על 952 יישובים כפריים, עם דגש על יישובי הפריפריה.

החקלאות, בהיותה מבוססת על אמצעי ייצור כמו קרקע, מים, אוויר ומגוון ביולוגי מחד גיסא, ובהיותה מבוססת על תהליכים ביולוגיים בצומח ובחי מאידך גיסא, משיקה לטבע ולסביבה (מושפעת ומשפיעה). כדי לתת מענה להיבטים החברתיים, הכלכליים והסביבתיים באמצעות חקלאות בת-קיימא, הוגדרו מטרות-העל של חקלאות ישראל: חקלאות מזינה - ביטחון באספקת המזון; חקלאות מיישבת - פריסת ההתיישבות בפריפריה; חקלאות מקיימת. בעשור האחרון וגם בתכניות העתידיות לחמש השנים הקרובות, מתמקדת מדיניות המשרד בפיתוח, בהכוונה ובהטמעה של ממשקי חקלאות שמקטינים השפעות שליליות על הסביבה, ומעודדת עלויות חיצוניות (externalities) חיוביות ותועלת ציבורית, תוך שמירה על ביטחון באספקת המזון ועל קיום חקלאות מודרנית–כלכלית. כל זאת נעשה בעזרת כלים תכנוניים, השקעות, מערכות ציבוריות של מו"פ והדרכה, תוך שיתוף כל בעלי העניין השונים (חקלאים, צרכנים, כלל הציבור, משרדי הממשלה השונים, רשויות, המגזר השלישי ועוד). להלן תיאור מספר תהליכים ופעולות נגזרות מדיניות שמקדמים את המתואר לעיל:

א. שימור משאב המים - כדי לקיים ייצור חקלאי מודרני על סף המדבר, כשקיים מאזן שלילי בין כמות המשקעים לבין ההתאדות, השקיה היא כורח המציאות. כמות המים העומדת לרשות הייצור החקלאי מאפשרת השקיה של רק כשליש מהשטח החקלאי. כחלק ממדיניות ומשינויי הקצאה, חל מעבר משימוש חקלאי במים שפירים בלבד (בשנות ה-60) לשימוש גם במים שוליים (מי קולחים מטוהרים ומים מליחים), שהם כיום יותר מ-60% ממי ההשקיה בישראל. בו בזמן עלתה התפוקה החקלאית למ"ק מים פי ארבעה. יעילות השימוש במים בחקלאות ישראל (ובהתבסס על מים שוליים) היא מהגבוהות בעולם (ובהשוואה למדינות ה-OECD). 

ב. שימור משאב הקרקע - ממשקי ייצור חקלאי צמחי ואינטנסיבי גרמו עם השנים לתהליכי דלדול פוריות הקרקע (מבחינה פיזית וכימית). משרד החקלאות מוביל מדיניות שמעודדת עיבוד משמר קרקע (אפס עיבוד, מינימום עיבוד, ניקוז, צמחי כיסוי), מעודדת ממשקים תומכי פוריות קרקע המקדמים את שימור משאב הקרקע, ותומכת בהם. 

ג. הפחתת השימוש בחומרי הדברה - מדיניות מכוונת לממשקי ייצור מופחתי חומרי הדברה, כמו עידוד השימוש בזבובים מעוקרים (Sterile Insect Technique - SITזמ"ר,  ), למשל במקרה של פריזבוב ים תיכוני; שימוש במלכודות למשיכת פריזבוב ים תיכוני ולקטילתו; שימוש באויבים טבעיים ובמערכות ניהול אזוריות לממשקי הדברה משולבת; הטמעת ממשקי תברואה במטעים ובפרדסים; שימוש בתנשמות לבקרת אוכלוסיות נברנים. 

ד. רפורמות סביבתיות בענפי החי - רפורמות אלה נועדו להתאים את הממשקים בענפי החי לדרישות הסביבה, לבריאות הציבור, לבריאות המִקנה ולרווחת בעלי החיים. מטרתן היא מניעת זיהום והשלכות סביבתיות שליליות מצד אחד ושמירה על רווחת החי מצד שני. חלק מהן הסתיימו (רפת החלב), חלק מהן בשלבי ביצוע (לולי הטלה) וחלק מהן עדיין בשלב תכנוני (חזיריות, מדגה). עם סיום הרפורמה ברפת החלב פסק לחלוטין הזיהום הסביבתי מרפתות החלב. הרפת בישראל היא כיום "רפת בועה", שכל השפכים, הזבל והתשטיפים נאספים ומטופלים בה. מהלך זה הוא תוצאה של שיתוף ושילוב כוחות של כל בעלי העניין, כולל החקלאים, ונשיאה מאוזנת בנטל הכלכלי (השקעה ואחזקה).

ה. שמירה על שטחים פתוחים - תמיכות בגידולי בעל, בגידולים בשטח הפתוח ובבקר בשטחי מרעה.

ו. ייצור אנרגיה חלופית - בגולן, בעמק חפר ובבאר טוביה הוקמו מתקנים לייצור גז מתאן מזבל פָּרות, המרכזים את התשטיפים ואת זבל הבקר ממאות רפתות בתחומם לייצור גז מתאן. נוסף על כך, בשטח נרחב של גגות מבני חקלאות (רפתות, לולים וכן הלאה) הוצבו מתקנים פוטו-וולטאיים לייצור חשמל מאנרגיית השמש. 

ז. פעולות אקולוגיות נוספות - טיפול מרוכז לאיסוף ולכילוי כל פגרי בעלי החיים במתקן כילוי מרכזי מפוקח; האכלת העגורים בעמק החולה; עידוד ריסוק גזם מטעים והשארת רסק הגזם במטע כחלופה לשרֵפתו; פעולות לאכלוס דגיגים בכינרת להעשרת הדגה; פעולות להשבחת הדגה ולהקטנת עומס הדיג בים התיכון; טיפול בקומפוסטציה של זבל בקר ועוף וייעודו לדשן אורגני להעשרת הקרקע והצומח ועוד.


כל האמור לעיל ממחיש את המאמץ הרב המושקע במדיניות, ביעדים ובכלים להקטנת השפעות שליליות ולהכוונת החקלאות הישראלית לחקלאות מקיימת, המשתמשת במשאבי הטבע והסביבה ביעילות מֵרבית. בד בבד, יושקע מאמץ בחמש השנים הקרובות גם בהטמעת העלויות החיצוניות החיוביות והתועלת הציבורית של החקלאות הישראלית - ערכן, חשיבותן ותרומתן - בקרב בעלי העניין השונים.

לחקלאות ישראל תרומה אסטרטגית לקיומה של המדינה. ישראל היא מדינה על סף המדבר, מרוחקת ממרכזי אספקת המזון של העולם המפותח, מוקפת בסביבה גאופוליטית בעייתית, וסובלת ממחסור חמור בקרקע ובמים הדרושים כדי להבטיח את המזון הבסיסי לאוכלוסייה. חקלאות ישראל עושה שימוש מושכל ומיטבי במים שוליים, מספקת לאוכלוסייה מזון איכותי במחיר הוגן, משמשת עוגן לפריסת ההתיישבות בפריפריה, וצובעת את המדבר בירוק.


תכניות משרד החקלאות לעתיד הן:

א. התייעלות נוספת בשימוש בגורמי הייצור שבמחסור - קרקע ומים – לשם ייצוב הביטחון באספקת המזון של אוכלוסיית המדינה.

ב. הגברת יכולת המִחזור בענפי החקלאות: שימוש בגזם, בפרש בעלי חיים ובאנרגיית שמש על גגות לייצור אנרגיה.

ג. קידום ועידוד חקלאות בשטחים פתוחים באזורים צפופי אוכלוסין כְּרֵיאות ירוקות.

ד. עידוד חקלאות אקולוגית בפרוטוקול ייחודי באזורי שימור ובמרחבים ביוספריים תוך הגנה על המגוון הביולוגי ועל הסביבה. 

ה. גיבוש מדיניות להכרת התמורה המגעת לחקלאות בשל התועלת הציבורית והאקולוגית הנובעת מפעילותה. 

ו. טיפול בפסולת חקלאית והפיכתה מגורם מזהם לגורם תורם.

ז. הקטנת השימוש בחומרי הדברה ודישון.


 

ריאות ירוקות - מניפסט לחקלאות המאה ה-21

גדליה גל [1] ויונתן בשיא [2]

[1] לשעבר יו"ר ועדת הכספים של הכנסת

[2] לשעבר מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר


בשנת 2001 הנחנו על שולחנו של שר החקלאות הצעה שנועדה לפתור שתי בעיות יסוד של החקלאות שזיהינו: מניעת מִדבּור (באותה תקופה - כמיליון דונם של שטחי חקלאות, בעיקר בנגב, לא היו מעובדים), והתאמת מחירי המים שמשלם המגזר החקלאי לעידן ההתפלה.

בבסיס תפיסתנו הייתה ההתייחסות אל החקלאות כאל ספקית של מוצר אקולוגי, שנועד לשמור על הריאות הירוקות של המדינה. סברנו כי סבסוד החקלאות באמצעות מחיר מים (שפירים) נמוך, הוא אבסורד כלכלי, שמחטיא את המטרה פעמיים: הוא מעודד צריכת מים - משאב לאומי שיש בו מחסור קריטי, ונוסף על כך איננו מעודד עיבוד קרקעות. סברנו כי יש להסיט את הסובסידיה מהמים - לקרקע. הסטה זו תעודד הרחבה של גידולים שאינם צורכים מים רבים, ותיצור למדינת ישראל ריאות ירוקות במקום שטחי מדבר מצהיבים. כך תושג תועלת הן לחקלאים הן לשאר אזרחי מדינת ישראל. במונחי אותם זמנים, הנחנו שייקור מחיר המים השפירים לחקלאי מ-80 אגורות ל-1.4 ₪ (מחיר המים העירוניים), יעמיד לרשותנו סכום שיאפשר לסבסד את עיבוד הקרקע שהוברה (הושארה ללא גידול) בשנים האחרונות. 

מטרת החקלאות היא קודם כל לפרנס את העוסק בה. אך מעבר לכך, יש בה תועלת רבה לציבור כולו:

א. שמירה על קרקעות המדינה.

ב. שמירה על מקורות המים.

ג. ביטחון באספקת מזון.

ד. שמירה על גבולות המדינה ופריסת אוכלוסייה.

ה. שמירה על שטחים פתוחים וירוקים.

הסוגיה האחרונה - שמירה על שטחים פתוחים וירוקים -מחייבת הרחבה. כידוע, החקלאות בעולם היא אחד הגורמים להצרת רגליו של הטבע, בהיותה הגורם העיקרי לאבדן בתי גידול טבעיים ולהקטנת אוכלוסיות של צמחים ושל בעלי חיים. נוסף על כך, השימוש בריסוסים קוטלי עשבים גורם (בדרך כלל על-ידי רחף) נזק לסביבה הטבעית שבקרבת השטחים החקלאיים. החקלאים, הסובלים לעתים מנזק לשדותיהם או למקנה שלהם (כתוצאה מפעילות של נברנים, דרבנים, חזירי בר, זאבים ותנים), נעשו בשנים האחרונות מודעים יותר ויותר למחויבות שלהם לסביבה. למשל - הם מבינים שהרעלת בעלי חיים עלולה לגרום להכחדת אוכלוסיית הנשרים.

גם הממשלה מתחילה להבין כי אוכלוסייה עירונית צפופה, שהיא יצרנית גדולה של פחמן דו-חמצני, חייבת שתתקיים על ידה ריאה ירוקה, שתוכל לקלוט את הפחמן הדו-חמצני ולפלוט חמצן, לתועלת האדם ולבריאותו. וכך, המדינה מוכנה יותר ויותר לשלם תמורת המוצר הציבורי-אקולוגי, המאפשר להמשיך ולנשום במדינתנו הקטנה והצפופה.

בקרב החקלאים עלתה התנגדות עיקשת להצעתנו. שר החקלאות שלום שמחון, שניסה להוביל רפורמה בכיוון שהצענו, לא הצליח בכך. הכישלון נבע בעיקר מהרחבת המודל המוצע גם למים המלוחים והמוּשבים, וגם משום שהמודל היה אגרסיבי מדי, ולא אִפשר תהליך של התאמה.

מאז, המצב בשטח הולך ומשתנה: כל השטחים שהוברו בעבר הפכו למעובדים, מסיבות שונות; מתקני התפלה נמצאים בתהליך בנייה, ואמורים לאפשר רווחה מסוימת לחקלאים תוך שנה או שנתיים. עם זאת, חובה על החקלאים להמשיך ולשאוף לסימביוזה בינם לבין הטבע. בעידן האדם העירוני, החקלאים הם היחידים הבאים במגע יום-יומי עם הטבע. עליהם חלה החובה - שהיא גם זכות גדולה: לשאת את הלפיד של החקלאות כמוצר אקולוגי וכריאה הירוקה של ישראל; לשאת את הלפיד של אלה השומרים על הטבע היום, למען המחר של נכדינו ונינינו.


 

תמיכה בחקלאות תמורת שימור קרקע ירוקה ולא באמצעות סבסוד מחיר המים

הלל שובל

החוג למדעי בריאות הסביבה, המכללה האקדמית הדסה ירושלים

האוניברסיטה העברית בירושלים 

hshuval@vms.huji.ac.il

 

משבר המים, שישראל נחלצת ממנו כיום, איננו תוצאה של כוחות עליונים בלבד. שורשי המשבר טמונים בניהול לקוי לאורך זמן של משק המים, שאִפשר למגזר החקלאי ניצול יתר של מקורות המים המוגבלים. הקצאת מים להשקיה, בכמות גדולה מכמות המים הזמינים באופן טבעי, עודדה את החקלאים לטפח גידולים הדורשים השקיה מרובה, אף על פי שגידולם לא היה כדאי מבחינה כלכלית למדינה. לימוד המניעים למשבר מלמד על חשיבות הצורך בשינוי דפוסי חלוקת המשאב הלאומי של מים שפירים, שהמגזר החקלאי הוא עדיין הצרכן העיקרי שלו. 

כדי לעמוד בדרישות הגדולות למים עבור החקלאות, קבעו במודע רשויות המים בישראל (שנשלטו באותו זמן על-ידי המגזר החקלאי, שגם זכה לגיבוי פוליטי חזק) תכנית של שאיבת יתר המסכנת את מקורות המים התחתיים והעיליים. המדיניות כונתה "משיכת רזרבות חד-פעמית". שאיבת יתר של מים מאקוות החוף וממקורות מרכזיים אחרים הובילה לחציית הקו האדום במקומות רבים, דבר שהתבטא בחדירת מי ים לאקוות החוף ולפגיעה באיכות המים השפירים. מתכנני משק המים אמנם הבטיחו שמשיכות היתר המסוכנות הללו יפוצו בעתיד על-ידי מים מותפלים, אך רק בעשור השני של המאה ה-21 נראים ניצני פיצוי זה, לאחר שנזקים משמעותיים ביותר כבר אירעו. 

שורשי מדיניות ניצול היתר של מקורות המים טמונים במחויבות ההיסטורית, התרבותית, הפוליטית והדתית לחזון הרומנטי של ארץ ישראל הפסטורלית והכפרית. חזון זה נשען על דימוי של עם ישראל כעם עובד אדמה, דימוי שהלך והתחזק בשנות הגלות בעקבות פולחנים דתיים וחגים חקלאיים שנשמרו מימי התנ"ך. כבר מהעלייה הראשונה (1880-1905) ניתן לראות ביטויים לצורך הרוחני והמיסטי לחדש את שורשי העם היהודי על-ידי עיבוד אדמת המולדת במטרה לשמור על "ביטחון באספקת המזון". בעקבות חזון זה הוקמו מעל ל-700 יישובים חקלאיים, והחקלאות התפתחה הרבה מעבר ליכולת אספקת המים הנחוצים לקיומה. 

עלות המים שמפעלי המים הלאומיים סיפקו לחקלאים הייתה גבוהה בהרבה מזו שרוב החקלאים יכלו לשלם. המכשול הכלכלי היסודי הזה היה עלול להיות אבן נגף מכרעת בפיתוח היישובים החקלאיים. כדי להתגבר עליו יזמו החקלאים את הרעיון של סבסוד מים למגזר החקלאי, ומאז התקבע הסבסוד לחקלאים בקרב מתכנני משק המים בישראל.

סבסוד המים הוביל את החקלאים לגדל יבולים שגידולם לא היה מתאפשר לו היה עליהם לשלם את עלותם האמיתית של המים. לפני שנים אחדות הסתבר כי לגידולים שהם צרכני מים גדולים (כגון כותנה) יש כדאיות גבוהה לחקלאים, אף על פי שהם רחוקים מלהיות רווחיים לכלכלת ישראל. גידולים עתירי מים אלה הביאו להגברת הביקוש למים וליצוא של כמויות אדירות של מים מסובסדים.

למען עתידה של ישראל חייבת להתקיים בה חברה עירונית-תעשייתית המבוססת על שימוש בטכנולוגיות מתקדמות. יש לבטל את העדיפות הגבוהה להקצאת מים שפירים לחקלאות ולהשתחרר מההתמכרות לחלום החברה הכפרית. על החקלאות להתבסס על הכמות הגדֵלה של מים מושבים הממוחזרים באיכות גבוהה. באופן זה יוכל המגזר החקלאי להמשיך להתקיים ברמה גבוהה, כמו זו הנוכחית. מבחינה כלכלית, מי שופכין שמוחזרו בטיפול מיטבי הם ממקורות המים הטובים ביותר לחקלאות ולטבע. חקלאים הנשענים על מקורות כאלה נהנים ממקור מים בר-קיימא: אמינות אספקתו גבוהה (גם בתקופות בצורת) ואיכותו גבוהה.

יש החוששים כי ללא סבסוד המים לחקלאות, יקטן המגזר החקלאי המקומי, ויכולת אספקת המזון של ישראל תיפגע. תפיסה זו מוטעית, מכיוון שזה שנים רבות שישראל מייבאת את רוב הערך הקלורי של המזון שתושביה צורכים. מלבד זאת, הקצאה מועטה יחסית של מים שפירים, בתוספת מים ממוחזרים באיכות גבוהה, תספיק לחקלאות המקומית לגידול רוב התוצרת הטרייה (פֵּרות וירקות) הנדרשת לצריכה המקומית. את שאר מרכיבי המזון נמשיך לייבא כפי שנעשה כיום.

כדי לתמוך בשגשוג היישובים הכפריים יש לבדוק לעומק את הדגם שפועל בשווייץ משנת 1998 - סבסוד אזורי חקלאות ירוקים - באמצעות תשלום ישיר לחקלאים תמורת שימור קרקע ירוקה. הסובסידיה היא פיצוי שהממשלה השווייצית נותנת תמורת שירותים המכוּוָנים לטובת הכלל, ובהם החזקה של שטחים ירוקים שיש להם תועלת סביבתית, תיירותית ונופית באזורים כפריים. ייתכן שמודל זה, עם התאמתו לתנאי הארץ, יאפשר גם לנו לשמור על ישראל ירוקה.


 

האם פנינו להפרטת הקרקע החקלאית?

חגית הלמר* ואיתמר בן דוד

אגף שימור סביבה וטבע, החברה להגנת הטבע

* hagitlegal@gmail.com


באוקטובר 2010 החליטה הממשלה, ללא רעש תקשורתי או ציבורי יוצא דופן, על הקמת ועדת מנכ"לים ממשלתית לבחינת המדיניות הקרקעית לניהול קרקע חקלאית הנכללת בגדרי מקרקעי ישראל (ועדת רוטקופף) [3]. הוועדה אמורה להגיש את המלצותיה לממשלה. הוועדה בוחנת, בין היתר, סוגיה שלא עלתה מספיק לתודעה הציבורית הרחבה, והיא - שינוי משטר הנחלה הנוהג משנות ה-50. במילים אחרות, מה שעומד על הפרק הוא לא פחות מאשר דיון באפשרות של הפרטת הקרקע החקלאית בישראל. 

מהיכן צמח דיון בסוגיה מרכזית זו של שטחים פתוחים שהם נכס של כלל הציבור בישראל? ומה המשטר הקנייני שיתמוך באופן המיטבי בנכס ציבורי זה ובאתגרי החקלאות המקיימת? לסוגיה הנדונה השלכה ישירה על משאב הקרקע. מדובר בעניין מהותי, היורד לשורש היכולת של המדינה להבטיח את השימוש בקרקע החקלאית לטובת החקלאים עצמם ולטובת חקלאות מקיימת, ההולכת יד ביד עם שמירה הן על שטחים פתוחים הן על המגוון הביולוגי המתקיים במרחבים החקלאיים. 

נתחיל אם כן, בראשית דבר. משטר הנחלה הוא הדרך שזכויות החקלאי הוסדרו בה במשך עשרות שנים במסגרת היישוב החקלאי המתוכנן מול מִנהל מקרקעי ישראל, הן ביחס לשטח מגורי החקלאי (להלן - חלקת המגורים) הן ביחס לשטחים החקלאיים עצמם (להלן - הקרקע החקלאית). הודות לחובת המגורים בנחלה ולחובת עיבוד הקרקע על-ידי החקלאי, משמר משטר זה את הזיקה הישירה בין המתיישבים לקרקע החקלאית, שומר על הקשר בין היישובים לקרקעות, ותורם להכוונת מגמות חקלאיות באזורי חקלאות פריפריאליים. מביסוס יסודות משטר הנחלה ועד ימינו חלפו עשרות שנים. כיום לא ניתן להשאיר את משטר הנחלה במצבו הנוכחי, וזאת משום שנוצרו פערים בין יישומו כלשונו לבין המציאות המשתנה בפועל, ובהם: החכרות משנה בניגוד לחוק ההתיישבות; מיעוט חקלאים בפועל בכל היישובים הכפריים בישראל; לחצי העיור והפרבור הפועלים על היישובים הכפריים. 

אך מה הפתרונות למציאות זו? תנועות ההתיישבות המייצגות את האגודות השיתופיות שהחקלאים במרבית היישובים הכפריים מאוגדים בהן, הציגו לוועדת רוטקופף מסמכי עמדה מטעמם [2, 4]. ממסמכים אלה וממחקר שנערך בשנת 2008 עבור המדען הראשי של משרד החקלאות ופיתוח הכפר [1], עולה כי יש הרואים את הפתרון בהפרטת הקרקע החקלאית בישראל (יש לציין כי 'המטה השיתופי' מתנגד לרעיון ההפרטה והגיש מסמך עמדה מטעמו, בנפרד מעמדת התנועה הקיבוצית). 

לגישתם של התומכים בהפרטה, מדובר בצעד חשוב לקראת צמצום החיכוך בין המִנהל לבין חוכרי הקרקע החקלאית. הפחתת החיכוך יכולה להתבצע דרך הקניית בעלות בקרקע החקלאית וניתוק כל זיקה בין החקלאי למִנהל מקרקעי ישראל או דרך חכירה לדורות של הקרקע החקלאית (ל-196 שנה או ל-98 שנה), שכמוה כבעלות. 

הפרטה כזו נושאת בחובה סיכונים ממשיים ליכולת ההגנה על השטחים הפתוחים בישראל, שרבים מהם הם במעמד של קרקע חקלאית, ועל המגוון הביולוגי המתקיים בהם. השוק הפרטי מקדש באופן טבעי את השיקול הכלכלי ושיקולים תועלתניים אחרים מתוך ראייה צרה ואינטרסנטית, ששיקולי הרווח והיזמות קובעים בה. כל זמן שהעלויות הסביבתיות מוחצנות, השיקול הסביבתי יידחק לתחתית סדרי העדיפויות, אם בכלל יישקל. החברה להגנת הטבע נוכחת בתהליך מסוכן זה במגוון של סוגיות פיתוח בישראל, שהממשלה מעדיפה בהן אינטרסים צרים של יזמים ובכלל זה בעלי הון, על פני האינטרס הרחב של שמירה על שטחים פתוחים ועל המגוון הביולוגי לטובת כלל הציבור בישראל.

גופי הסביבה ובכללם החברה להגנת הטבע, מכון דש"א, המשרד להגנת הסביבה ורשות הטבע והגנים הציגו בחודש אפריל 2012 בפני ועדת רוטקופף את עמדתם ביחס לסיכוני ההפרטה. עיקר עמדתם מובאת בשתי הצעות לשיפור המצב הנוהג ביישום משטר הנחלה: 

א. יצירת "מפל זכויות" ביחס לנחלה, באופן שבחלקת המגורים המיועדת למגורים ולתעסוקה ייקבעו זכויות קנייניות גבוהות (בעלות, חכירה לדורות), לשם צמצום החיכוך עם מִנהל מקרקעי ישראל. מנגד, בחלק החקלאי של הנחלה, בשטחים הפתוחים שבה, תיקבע רמה קניינית פחותה (חכירה ל-20-5 שנה) באופן שיהיה תואם לצורכי החקלאות ולא ירוקן מתוכן את הבעלות הציבורית על הקרקע החקלאית.

ב. הכללת תנאים, שתפקידם לקדם ערכי חקלאות אחראית ומקיימת, בחוזה החכירה מול החקלאי. במצב החוקי כיום, עיבוד קרקע בייעוד חקלאי לא כרוך כלל באישור מוסדות תכנון או רישוי. נוסף על כך, למשרד החקלאות ופיתוח הכפר ככלל אין כיום כלים של הכוונה או מרות ביחס לממשק החקלאי בכל הנוגע לשמירת שטחים פתוחים. במצב זה, למִנהל מקרקעי ישראל תפקיד מכריע בהגנה על שטחים אלה עבור כלל הציבור בישראל. 


מקורות

[1] בן שחר מ, אמדור ל, צבן ח ולרמן צ. 2008. האם דרושה רפורמה אגררית ושינוי "רעיון הנחלה". דו"ח לתכנית מחקר מספר 129–0002–07. הוגש לקרן המדען הראשי במשרד החקלאות ופיתוח הכפר.

[2] התנועה הקיבוצית. 2011. בחינת המדיניות הקרקעית לניהול קרקע חקלאית הנכללת בגדר מקרקעי ישראל - הצעת התנועה הקיבוצית. מוגש לוועדת רוטקופף, 13 במרץ 2011.  

[3] ממשלת ישראל. 2010. הקמת ועדה לשם בחינת המדיניות הקרקעית לניהול קרקע חקלאית הנכללת בגדר מקרקעי ישראל. החלטה מס' 2325 של הממשלה מיום 17 באוקטובר 2010. 

[4] תנועת המושבים בישראל. 2011. הוועדה לשם בחינת המדיניות הקרקעית לניהול קרקע חקלאית הנכללת בגדר מקרקעי ישראל - עמדת תנועת המושבים. מוגש לוועדת רוטקופף, מרץ 2011.


 

קידום חקלאות בת-קיימא באמצעות רפורמה בתמיכות הכלכליות של המדינה

עידו אביאני

ידידי כדור הארץ המזרח התיכון

ido@foeme.org


במדינות רבות בעולם נהנה ענף החקלאות ממערך תמיכות, המאפשרות לממשלה להשפיע על דפוסי פעילותו. תמיכות אלה משקפות את הדעה הרווחת - ענף החקלאות אינו ענף כלכלי רגיל, וכולל מאפיינים תרבותיים, חברתיים וסביבתיים ייחודיים. עם זאת, פוטנציאל התועלת של המאפיינים הללו לא תמיד מתבטא בניתוחים כלכליים קלָסיים, ואינו מקודם מספיק במסגרת חוקי השוק החופשי. לכן, יש צורך בהתערבות המדינה כדי לצמצם את ההשפעות השליליות ולהגדיל את התועלת הייחודית של ענף החקלאות עבור כלל הציבור. הנתונים בישראל מצביעים על תמיכות כספיות בהיקף של 17% מהפדיון של החקלאים (gross farm receipts), שהסתכמו ב-4.21 מיליארדי ₪ בשנה (ממוצע עבור 2006-2008) [1]. לשם השוואה, ממוצע התמיכות הכלכליות בחקלאות במדינות ה-OECD גבוה יותר, ועומד על כ-23% מסך הפדיון לחקלאים [1]

במשרד החקלאות ופיתוח הכפר נכתבת בימים אלה תכנית לצמיחה בת–קיימא של חקלאות ישראל. ראוי שתכנית זו תכלול רפורמה שתוביל להגדלת התמיכות הכלכליות בחקלאות בת-קיימא, כנהוג ברוב המדינות המפותחות. כבר כיום מיושמים ניצנים של תמיכה ממשלתית בחקלאות בת-קיימא, ומן הראוי שבעיצוב המדיניות החדשה יתייחסו כותבי התכנית בכובד ראש לפוטנציאל ההשפעה הסביבתית של תמיכות אלה.

ענף הבקר לחלב הוא סיפור הצלחה של מערך התמיכות הממשלתי. הענף זוהה בעבר כענף המזהם ביותר מבין ענפי החקלאות. עיקר הזיהום נגרם מזרימה ומחלחול בלתי מבוקרים של תשטיפים שנוצרו מפעילות הרפת ומהזבל. הרפורמה במשק החלב הציגה מודל פשוט: החקלאים התחייבו לבנות גגות ומרזבים ברפתות ולבטן את מאגרי הזבל, ובכך להקטין למינימום את הזיהומים שנובעים מגלישה של פסולת נוזלית ומוצקה לסביבה. המדינה התחייבה להעביר 50% מעלות הרפורמה לחקלאי. ההעדפה הברורה לתמיכות עבור צמצום הפגיעה הסביבתית של משק החלב הביאה לכך שתוך כ-9 שנים הרוב המוחלט של הרפתות בישראל עברו את הרפורמה בהצלחה [4]

לעומת זאת, נראה כי מערך התמיכות לעידוד הדברה משולבת של פריזבוב ים תיכוני לא מספק העדפה ברורה עבור שיטות הדברה ידידותיות לסביבה. זבוב זה הוא מזיק בעל טווח פונדקאים רחב ופוטנציאל נזק גדול למגוון של גידולים. עד לשנים האחרונות לא נמצא תחליף לריסוס חומרים כימיים מהאוויר להדברת הזבוב. שיטת הדברה זו מזהמת, יקרה ומסוכנת לבריאות התושבים באזורי הריסוס. בשנים האחרונות נאספו עדויות רבות, מניסויים מבוקרים ומשימוש מסחרי, ליעילותן של מלכודות האכלה וקטילה בהדברת הזבוב [2], כמו למשל בפרויקט יישומי של הדברה משולבת בעמק החולה (ראו עמודים 12-10 בגיליון זה). משרד החקלאות ופיתוח הכפר פִּרסם קול קורא [3] שמטרתו עידוד הדברת הזבוב באמצעות תמיכה של 35%-40 מהוצאות ההדברה של מיזמים שיכללו: "גישה מערכתית להדברה, כלומר, הדברה באמצעים נוספים מלבד הדברה של הזבוב בריסוסים מהאוויר כגון מלכודות ללכידה המונית (מתקני קטילה) וסניטציה" [2]. עם זאת, בתנאי הסף לקבלת המענקים ובאמות המידה לקביעת סכום התמיכה, לא חויב החקלאי לנקוט שיטות הדברה ידידותיות לסביבה. כך קורה, שלמרות המטרה המוגדרת של הקול הקורא ועל אף הניסיון המוצלח והעקבי של שימוש בשיטות ידידותיות להדברת הזבוב, אותה תמיכה ניתנת גם למיזמים שמערך ההדברה בהם ממשיך להתבסס על ריסוסים מזהמים מהאוויר. כמובן שללא תמריץ כלכלי, חלק גדול מהחקלאים בוחרים להמשיך ולהסתמך על ריסוסים מזהמים מהאוויר להדברת הזבוב במטעיהם. 

 

השגת שקיפות בהיקף ובזהות של מקבלי התמיכות הכלכליות בחקלאות בישראל

בדו"ח ה-OECD על חקלאות ישראל [1] מדווח שרוב התמיכות הכלכליות בחקלאות בישראל לא ניתנות כמענקים ישירים, אלא כתמיכות עקיפות בצורת מכסים והגנות מפני יבוא עבור סחורות חקלאיות ספציפיות [1]. כך, חקלאי שמגדל מוצרים חקלאיים הזוכים לתמיכות, נהנה ממחירים גבוהים יותר עבור תוצרתו, יחסית למחירים בשוק חופשי, שכולל תחרות עם מחירי סחורות בשוק הבין-לאומי. חישוב התמיכות מתבסס על ההפרש בין מחיר הסחורה בשוק הבין-לאומי לבין המחיר לחקלאי (farm gate price). עם זאת, פרט לענפים בודדים, בישראל לא מפורסמים המחירים לחקלאי של תוצרת חקלאית. משרד החקלאות מפרסם את המחירים הסיטונאיים של מוצרים חקלאיים, שגבוהים בעשרות אחוזים ויותר מהמחיר לחקלאי. לכן, חישוב התמיכות העקיפות באמצעות ההפרש בין המחיר בשוק הבין-לאומי ובין המחיר הסיטונאי מספק תמונה מעוותת ולא נכונה של שיעור התמיכות הכלכליות בחקלאות בישראל. לפיכך, המסקנה המתבקשת היא, שבשלב ראשון חייב משרד החקלאות לפרסם את כל הנתונים הרלוונטיים, ובכללם המחיר לחקלאי של כל תוצרת חקלאית, כדי לאפשר הערכה אמיתית ושקופה של היקף התמיכה הכלכלית בחקלאות בישראל.

חקלאים הם בדרך כלל אנשים מעשיים ובעלי כושר הסתגלות. תכונות אלה עוזרות לשמר ענף חקלאות דינמי ומתחדש, למרות התנאים הלא פשוטים בישראל. החקלאים גם מודעים לירידה המתמשכת בתדמיתם הציבורית, שנובעת - בין היתר - גם מפגיעתם בסביבה. לכן, רפורמה בתמיכות הכלכליות בחקלאות יכולה להגביר את המוטיבציה של המגדלים ליצור מעבר הדרגתי ועקבי לחקלאות בת-קיימא. היקף התמיכות בחקלאות בת-קיימא צריך לגדול ולכלול אלמנטים נוספים של ייצור מזון תוך התחשבות בסביבה ובשימורה עבור הדורות הבאים. עם זאת, כדי שתמיכות אלה יהיו אפקטיביות, יש ליצור העדפה ברורה עבור פרקטיקות של חקלאות בת-קיימא וליצור שקיפות מלאה באשר להיקף ולזהות של מקבלי התמיכות. 

 

מקורות

[1] ארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכליים. 2011. סקירת ה–OECD על המדיניות החקלאית: ישראל 2010. משרד החקלאות ופיתוח הכפר.

[2] בן יהודה ש וישראלי נ. 2011. מהפכה בהדברת זבובי הפירות בישראל: הקץ לריסוסי האוויר ומעבר להדברה ידידותית לסביבה במרחב הכפרי. עלון הנוטע 65: 32–35.

[3] משרד החקלאות ופיתוח הכפר. 2011. קול קורא מס 1 - מיזמים להדברת זבוב הפירות הים תיכוני בענף המטעים וזבוב הזית בענף זיתי השמן בהתארגנות אזורית. בית דגן. www.tinyurl.com/nohal-zvuv-yam-tichon. נצפה ב–27 בינואר 2013.

[4] צדיקוב א. 2012. ירידה משמעותית בזיהום הודות לרפורמה ברפתות. אקולוגיה וסביבה 3(3): 215–217.   





רשות הטבע והגנים החברה להגנת הטבע Israel Nature and Parks Authority Society for the Protection of Nature in Israel