כאשר פסולת מפסיקה להיות פסולת

בעשור האחרון חלו שינויים רבים בתפיסת ניהול הפסולת באירופה. עיקרי השינוי הם מעבר ל'קהילה ממחזרת', ניהול פסולת בהתאם לגישת 'מעגל חיי המוצר' (lifecycle thinking) ועידוד נמרץ של פעולות מִחזור והשבה על פני סילוק פסולת.

בשנת 2008 אישרה הנציבות האירופית הנחיה מחייבת (directive – חקיקת-על המחייבת את המדינות החברות בקהילה האירופית להתאים את דיניהן הפנימיים להוראותיה) הדנה בפסולת ( EC/2008/98 on waste). בכך הושלם תיקון מקיף של מסגרת החקיקה האירופית לפסולת שאושרה רק שנתיים קודם לכן (הנחיה מחייבת 2006/12/EC). הצורך הדחוף בשינוי בא מתוך רצון לבטא את התפיסות העדכניות שהתגבשו באופן ניהול הפסולת. ההנחיה העדכנית מתייחסת לפסולת בהיבט רחב, וכוללת סוגי פסולת שטופלו בעבר בהנחיות נפרדות כגון פסולת מסוכנת ופסולת שמנים מינרליים.

הנושאים העיקריים בהנחיה העדכנית שמבטאים גישה זו הם: (א) מניעה במקור של פסולת, עידוד פעולות השבה ומִחזור; (ב) דרישה לניהול פסולת ברמה לאומית בהתאם להיררכיית הטיפול בפסולת (מניעה, שימוש חוזר, מִחזור, השבה, מִחזור ולבסוף סילוק [disposal]); (ג) חיוב המדינות החברות באיחוד האירופי לקבוע אמצעים לביצוע מדיניות זו על-ידי הכנת תכניות לאומיות לניהול פסולת ותכניות למניעה במקור של פסולת; (ד) הידוק מערכת הבקרה והאכיפה של הנציבות על רמת הביצוע באמצעים שונים.

לצורך השגת מטרות אלה נדרשו האירופים לחדש ולהתייחס לנושאים רבים שלא הוגדרו עד כה או שלא נקבעו לגביהם מדדים ברורים. אחד החידושים המרעננים בהנחיה העדכנית הוא סעיף 6 הקובע הגדרות איכותיות ל- "end of waste", ובמילים אחרות עונה על השאלה מתי פסולת מפסיקה להיות פסולת? לפי חידוש זה, זרמי פסולת מסוימים כגון פסולת בניין, פסולת מתכות, סיגים (slags) ואפר מרחף, אגרגטים, צמיגים, פסולת נייר וזכוכית יכולים לחדול להיות פסולת ולחזור להיות מוצר לאחר שעברו תהליכי השבה (לרבות מִחזור), אם הם עומדים במדדים הבאים:

• תכלית – המוצר או החפץ שמתקבל משמש לתכלית או למטרה מסוימת. 
• כלכלי – ישנה דרישת שוק למוצר או לחפץ שכזה.
• טכני – המוצר או החפץ עומדים בדרישות הטכניות לשימוש המיועד, ועומדים בחוקים ובתקנים מקובלים למוצרים אלה.
• הבטחת בטיחות לשימוש – השימוש במוצר או בחפץ לא יגרום פגיעה בבריאות האדם ובסביבה.

מֵעֶבֶר לפיתוח קריטריונים מעשיים לצורך קביעה זו, כמו איכות המוצר הממוחזר, רמת הניקיון, והשימושים המותרים בו, מתקיים באירופה דיון מקצועי מעניין בהקשר החוקי. הפסולת המושבת אינה פסולת יותר, וחוזרת להיות מוצר המתחיל מעגל חיים חדש ("from cradle to cradle" ובעברית "מעריסה לעריסה"), לכן מחד גיסא, על חומרים אלה לא יחולו חובות חוקיות החלות על פסולת, ומאידך גיסא, אם מדובר בחומרים כימיים או בכימיקלים, הם יידרשו לעמוד בדרישות חקיקת הכימיקלים האירופית החדשה (REACH – Registration, Evaluation, Authorisation and restriction of CHemicals), שנכנסה לתוקף בשנת 2007 (Regulation (EC) No 1907/2006).

ההגדרה למצב שבו ״פסולת מפסיקה להיות פסולת״ היא מורכבת, והייתה נושא למחלוקות ממושכות. הבהרה וקביעת מדדים כמותיים מדויקים למצב end of waste היא עניין לחקיקת פסולת, אולם קביעת ההיבטים החוקיים להסדרה של מעמד החומר במעגל החיים החדש שלו, תחת חקיקת הכימיקלים, היא תפקידה של סוכנות הכימיקלים האירופית (ECHA – European CHemicals Agency). במאי 2010 פרסמה הסוכנות "מדריך לפסולת ולחומרים מושבים" שמטרתו להבהיר את מעמדם של חומרים מושבים שאינם מוגדרים עוד כפסולת, ושחקיקת הכימיקלים חלה עליהם בהיותם חומר (substance) כימי בפני עצמו, בתערובת, בתכשיר או בתוך אביזר.

חקיקת הכימיקלים קובעת כי "פסולת כהגדרתה בהנחיה מחייבת אינה נחשבת חומר, תערובת או אביזר לצורך רגולציה זו". משמע, כל עוד היא מוגדרת כפסולת, היא אינה חייבת ברישום. לגבי החומר המחודש החקיקה אומרת את דברה: לפי עקרונות REACH "אין רישום – אין מכירה", חומרים שלא נערכו עבורם רישום והערכת סיכונים – אסורה החדרתם לשוק. כלל נוסף בחקיקת REACH קובע "חומר אחד – רישום אחד". משמע, אם החומר המקורי כבר נרשם, אין צורך לרשום את החומר בגלגולו החדש. בהתאם לכך, לאחר שהפסולת המושבת החלה במעגל חדש של חיי מוצר, מאפשרת חקיקת הכימיקלים פטור מחובת הרישום. חשוב להדגיש כי הפטור ניתן לחומרים, לתערובות או לאביזרים שנרשמו כבר במסגרת חקיקת הכימיקלים, וכי הוא ניתן רק כאשר פעולות ההשבה מבוצעות בתחומי הקהילה האירופית.

גם כאן מגלה החקיקה האירופית גישה רעננה, ומאפשרת ליהנות מהקלה בירוקרטית ובלבד שהמפעל או החברה המבצעים את פעולת ההשבה מגלים אחריות ומקבלים על עצמם את מילוי התנאים. על המפעל או החברה שמבצעים את פעולת ההשבה להתרכז בשני דברים עיקריים:
(1) "sameness" – הוכחת זהות של החומר המושב לחומר המקורי באמצעות ביצוע בדיקות והשוואה למפרטי החומר המקורי; (2) החזקת מידע ומסמכים מבוססים ונגישים לגבי זהות החומר, קיום רישום במסגרת חקיקת ה-REACH ונתונים רלוונטיים.

החקיקה של האיחוד האירופי מעודדת בצורה עקבית השבת מוצרים על פני פעולות סילוק והטמנה, בתנאי שהיא מבוצעת באופן מיטבי מבחינה בטיחותית וסביבתית, בתחומי הקהילה האירופית ולא במדינת עולם שלישי. כל זאת תוך הטלת אחריות לאיכות המוצר שנוצר בתהליך ולאחזקת נתונים מבוססים על החומר, על תכונותיו ועל מידע בטיחותי הנוגע לסיכוני החומר ולבטיחות השימוש בו – על המפעל או על החברה המבצעים את ההשבה.
למרבה הצער, בישראל אין עדיין חקיקה מקיפה בנושא פסולת ובנושא כימיקלים. החקיקה הקיימת בארץ בנושאים אלה אינה מקיפה, אינה עקבית, לעתים אף אינה עדכנית, ונובעת ממקורות חקיקה שונים. לדוגמה, החקיקה לפסולת מסוכנת ולפסולת שמנים מינרליים נפרדת מהחקיקה לפסולת מוצקה. בעוד שבשנים האחרונות אושרו תקנות וחוקים רבים במטרה לקדם פעולות שימוש חוזר ומִחזור של פסולת מוצקה (כגון תקנות איסוף ופינוי פסולת למִחזור, חוק הפיקדון, היטל הטמנה במסגרת חוק הניקיון, ולאחרונה אישור חוק האריזות), התקנות הקיימות לפסולת מסוכנת הן מיושנות, ומטילות חסמים על מסלול המִחזור לעומת המסלול לסילוק ולהטמנה של פסולת זו.

בשנים האחרונות חלה התקדמות רבה בכל תחומי איכות הסביבה בארץ, ומן הראוי לשפר גם את האסדרה (רגולציה) העוסקת בנושאים שנדונו כאן.